SumA?rio: I ai??i?? IntroduAi??A?o. II – O Estado de Direito e sua evoluAi??A?o para o Sistema Federal. III – O PrincAi??pio da intangibilidade do nA?cleo do pacto federativo pelos poderes constituAi??dos e a supremacia constitucional. IV ai??i?? O PrincAi??pio da privatividade da competA?ncia como forma de garantir a eficiA?ncia do Estado Federal e coordenar a supremacia da UniA?o e a autonomia dos entes federados. V ai??i?? Os princAi??pios coordenadores das competA?ncias legislativas concorrentes e das competA?ncias administrativas comuns: a) as competA?ncias legislativas concorrentes. b) As competA?ncias administrativas comuns. VI – Os princAi??pios coordenadores das competA?ncias tributA?rias. VII ai??i?? A violaAi??A?o das competA?ncias Constitucionais e a sanAi??A?o de Inconstitucionalidade dos atos do Poder PA?blico. VIII – O Poder JudiciA?rio como A?rbitro do Federalismo.

I ai??i?? INTRODUAi??A?O.

HA? mais de vinte anos, Bernard Schwartz1 jA? afirmava que um Estado Federal Ai?? necessariamente um Estado de Direito ai???par excellenceai???, eis que, necessitando de um tipo de engrenagem que assegure o respeito Ai?? divisA?o de poderes estabelecida na ConstituiAi??A?o, o sistema federal ai???sA? pode florescer em comunidades imbuAi??das de um espAi??rito legal e habituadas a acatar a leiai???.
Como Ai?? prA?prio das decisAi??es bA?sicas sobre as quais se assenta o sistema jurAi??dico na ordenaAi??A?o das relaAi??Ai??es da sociedade civil e do Estado, e sobre as quais se deve desenvolver, de forma coerente e harmA?nica, a ordem constitucional, a adoAi??A?o constitucional do sistema federal sem dA?vida enseja uma concepAi??A?o substancial de princAi??pios e valores intangAi??veis que, nA?o somente complementam a proteAi??A?o jurAi??dica dos direitos e liberdades individuais com uma substancial divisA?o do poder estatal, como impAi??em uma pauta de referA?ncia legal a toda atuaAi??A?o estatal, vinculando positivamente o poder pA?blico ao cumprimento de suas finalidades institucionais constitucionalmente estabelecidas pelo povo.
NA?o obstante as inegA?veis vantagens polAi??ticas2 e jurAi??dicas3 do sistema federal, unissonamente proclamadas pela Doutrina, a histA?ria mostra que a falta de compreensA?o dos princAi??pios decorrentes da adoAi??A?o do referido sistema, pode gerar indesejA?veis distorAi??Ai??es na sua aplicaAi??A?o concreta, comprometendo a excelA?ncia do Estado de Direito referida pelo emAi??rito jurista norte-americano. Realmente, ao criticar as distorAi??Ai??es administrativas e tributA?rias do sistema federal brasileiro anterior Ai?? ConstituiAi??A?o de 1946, em razA?o da falta de compreensA?o dos princAi??pios que decorrem do sistema federal adotado no Brasil desde 1891, Aliomar Baleeiro4 foi enfA?tico ao afirmar que ai???um dos cancros da administraAi??A?o brasileira Ai?? a duplicidade e a triplicaAi??A?o de A?rgA?os para o mesmo serviAi??o num sA? localai???. Mais recentemente, ao criticar o atual regime vigente no Brasil, Ives Gandra Martins5 alerta para o ai???dramaai??? de uma ai???FederaAi??A?o esclerosada, que encontrou forma fantA?stica de multiplicar as obrigaAi??Ai??es lanAi??adas sobre a sociedade, complicando-lhe a vida e perseguindo-a, como nos primeiros regimes ditatoriaisai???, assim ai???tornando o paAi??s um dos mais complicados para que uma empresa possa funcionar, sobre gerar um nAi??vel de corrupAi??A?o que nos coloca, no incA?modo patamar de um dos paAi??ses onde ela mais viceja no mundoai???.
Assim, numa primeira aproximaAi??A?o do tema que nos propomos a examinar, desde logo verifica-se que, para assegurar a excelA?ncia do Estado de Direito atravAi??s do sistema federal, Ai?? absolutamente imprescindAi??vel um aprofundamento na compreensA?o de seus elementos tipificadores e dos princAi??pios decorrentes de sua adoAi??A?o, de modo a evitar as indesejA?veis distorAi??Ai??es denunciadas pela Doutrina e prevenir eventuais abusos de poder.

II – O ESTADO DE DIREITO E SUA EVOLUAi??A?O PARA O SISTEMA FEDERAL.

Partindo da ideia fundamental de liberdade segundo a qual a soberania Ai?? inalienA?vel, imprescritAi??vel e reside no povo, portador do Poder Constituinte6, nA?o podendo seu exercAi??cio ser usurpado individualmente por quem quer que seja, o conceito de Estado de Direito presente em todas as ConstituiAi??Ai??es democrA?ticas modernas, pressupAi??e o impAi??rio do Direito (ai???rule of lawai???) e a integral submissA?o dos Poderes PA?blicos7 Ai?? ordem constitucional, atravAi??s de seus trA?s elementos tAi??picos, que sA?o: a) a declaraAi??A?o dos direitos fundamentais do indivAi??duo, b) a divisA?o e distinAi??A?o de poderes do Estado, e c) um poder judicial independente, que exerAi??a o controle da constitucionalidade das leis e dos atos dos Poderes PA?blicos. De fato, atravAi??s da declaraAi??A?o constitucional dos direitos fundamentais do indivAi??duo, garante-se que a esfera de liberdade individual seja pressuposta como um dado anterior e superior ao prA?prio Estado8 e, como tal, em princAi??pio ilimitada9 posto que tutelada por um nA?cleo intangAi??vel de direitos subjetivos oponAi??veis aos Poderes PA?blicos10. Por seu turno, atravAi??s da divisA?o, distinAi??A?o e partilha dos poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judicial) em competA?ncias rigorosamente circunscritas, das quais derivam sua autoridade, possibilita-se a mensurabilidade, o controle e a responsabilizaAi??A?o11 de todas as manifestaAi??Ai??es de poder do Estado, de tal forma que estas sejam sempre, em princAi??pio limitadas, e reciprocamente controladas, quer pelos indivAi??duos,12 quer pelos demais poderes do Estado (sistema de ai???freios e contrapesosai???13 ), assim evitando-se o exercAi??cio arbitrA?rio dos poderes pA?blicos. Finalmente, para que o Estado viva conforme com um regime de Direito, fazendo respeitar os direitos e poderes constitucionalmente outorgados e reprimindo qualquer ato que lhes seja contrA?rio, ai???Ai?? absolutamente indispensA?vel que detenha uma JurisdiAi??A?o Superior, que reA?na todas as garantias possAi??veis de independA?ncia, imparcialidade e competA?ncia, perante a qual se possam exercer recursos para anular as decisAi??es que tenham sido tomadas com violaAi??A?o ao direitoai??? 14 .
No desenvolvimento desses ideais de liberdade do Estado de Direito, partindo ainda da premissa irretorquAi??vel de que a descentralizaAi??A?o15 , como forma de organizaAi??A?o do Estado, permite uma maior aproximaAi??A?o da ideia de democracia, aperfeiAi??oou-se a divisA?o de poderes atravAi??s do sistema de discriminaAi??A?o de competA?ncias, que evoluiu do plano meramente horizontal para o plano vertical, atAi?? chegar no conceito de ai???autonomia localai???16 , assumindo particular importA?ncia e direta conexA?o com o sistema federal, pois como ressalta Raul Machado Horta17 , a repartiAi??A?o de competA?ncias Ai??, a um sA? tempo, a ai???chave da estrutura do poder federalai???, o ai???elemento essencial da construAi??A?o federalai???, a ai???grande questA?o do federalismoai??? e o ai???problema tAi??pico do Estado Federalai???.
Assim, guardadas as diferenAi??as histA?ricas e institucionais especAi??ficas de cada Estado, pode-se definir o Estado Federal como aquele inserido no domAi??nio tipolA?gico do estado de composiAi??A?o complexa, formado por uma pluralidade de entes constitutivos18 e caracterizado essencialmente por uma descentralizaAi??A?o e coordenaAi??A?o constitucional de poderes, a partir de um Governo central (Governo federal), que convive paralelamente sobre um mesmo territA?rio19, com um ou mais centros de poder (entes federados); estes A?ltimos dispAi??em de autonomia20 para se auto-organizar, criar ordenamento jurAi??dico e tributos prA?prios, detendo cada qual, um aparato legislativo, executivo e judicial para poder exigir o cumprimento das normas por eles editadas e cujas competA?ncias se exercem diretamente, dentro da esfera outorgada pela ConstituiAi??A?o federal, sobre as pessoas e propriedades que se encontrem dentro de seus respectivos limites territoriais.
A diferenAi??a fundamental entre o Estado Federal e o Estado unitA?rio descentralizado reside no fato de que, neste A?ltimo, a competA?ncia autA?noma do governo local estA? na dependA?ncia do poder legislativo central, que a qualquer momento pode restringir a sua autonomia, enquanto no Estado Federal, a autonomia dos entes federados estA? fora do alcance do poder legislativo federal, de vez que Ai?? regulada diretamente na ConstituiAi??A?o, sA? podendo ser restringida por ato do Poder Constituinte . Esse aperfeiAi??oamento do sistema constitucional de discriminaAi??A?o de competA?ncias nos planos horizontal e vertical, que caracteriza o Estado Federal, a par de representar um marco na evoluAi??A?o do constitucionalismo moderno, consubstancia importante garantia complementar ao sistema de garantias de liberdade do indivAi??duo, eis que opera importante restriAi??A?o constitucional contra o abuso dos poderes governamentais e contra a centralizaAi??A?o de poder polAi??tico e econA?mico .22
NA?o obstante a sua complexidade, tal como ocorre em qualquer sistema jurAi??dico fechado, ao qual pertencem preceitos individuais como suas partes integrantes, o sistema federal nA?o admite contradiAi??Ai??es ou antinomias, eis que Ai?? logicamente impossAi??vel que rejam, ao mesmo tempo, duas normas contraditA?rias pertencentes a um mesmo sistema, nA?o se podendo exigir de seus destinatA?rios que atuem tanto em um sentido determinado, como no sentido contrA?rio.23. Para tanto o Estado Federal baseia-se na concepAi??A?o fundamental da partilha e segregaAi??A?o constitucional de poderes entre os entes federados que, nos respectivos A?mbitos de competA?ncia rigidamente definidos e excludentes, se limitam reciprocamente em pAi?? de igualdade.
Na prA?tica, a coexistA?ncia harmA?nica e coordenada desses poderes constitucionais Ai?? assegurada, nA?o sA? atravAi??s de um A?rgA?o de representaAi??A?o polAi??tica das unidades federadas (geralmente o Senado Federal), que exerce um controle polAi??tico prAi??vio da incolumidade de suas competA?ncias constitucionais, harmonizando eventuais conflitos e garantindo que o legislativo federal nA?o as usurpe, nem as mutile, mas tambAi??m e principalmente, pela existA?ncia de Tribunais Superiores (geralmente tendo como vAi??rtice a Suprema Corte), que exercem o controle permanente e definitivo sobre os eventuais conflitos de competA?ncia entre a UniA?o e os demais entes Federados, impedindo recAi??procas usurpaAi??Ai??es de competA?ncia.
DaAi?? a imperiosa necessidade de princAi??pios constitucionais de coordenaAi??A?o dos diversos poderes pA?blicos, de modo a assegurar, de um lado, que cada governo fique limitado e segregado Ai?? sua prA?pria esfera de competA?ncia constitucional e, de outro, que se preserve a autonomia de cada ente federado em relaAi??A?o aos demais, no cumprimento dos poderes constitucionais conferidos, assim evitando-se os indesejA?veis conflito e confusA?o de poderes. Passemos ao exame de alguns destes princAi??pios e seus corolA?rios.

III – O PRINCA?PIO DA INTANGIBILIDADE DO NAsCLEO DO PACTO FEDERATIVO PELOS PODERES CONSTITUA?DOS E A SUPREMACIA CONSTITUCIONAL.

A etimologia da palavra ai???federalai??? (derivada de ai???foedusai???: tratado, pacto, convenAi??A?o, alianAi??a24), por si sA?, jA? indica e pressupAi??e a existA?ncia, no ato da instituiAi??A?o do Estado Federal, de um pacto federativo prAi??vio, consubstanciado na ConstituiAi??A?o Federal, que discrimine seus elementos integrantes e suas respectivas competA?ncias. Por esta razA?o Raul Machado Horta25 ressalta que a repartiAi??A?o de competA?ncias Ai?? a ai???coluna de sustentaAi??A?o de todo o edifAi??cio constitucional do Estado Federalai???, posto que a ai???organizaAi??A?o federal provem da repartiAi??A?o de competA?nciasai???, que por sua vez, determina as regras de configuraAi??A?o da UniA?o, dos Estados, MunicAi??pios e Distrito Federal, indicando as respectivas A?reas de atuaAi??A?o constitucional de cada qual.
O reconhecimento da ConstituiAi??A?o Federal como foco irradiador das competA?ncias dos entes federados, necessariamente implica em reconhecer, nA?o sA? a primazia da ConstituiAi??A?o Federal sobre os ordenamentos jurAi??dicos emanados dos entes federados, mas o carA?ter derivado26 destes A?ltimos, que obviamente condiciona a sua autonomia aos limites impostos pela ConstituiAi??A?o Federal.27.
Nascido de um ato institucional limitativo da sua atividade, o Estado Federal, assim como seus integrantes, tA?m no pacto federativo estabelecido na ConstituiAi??A?o Federal 28, um vAi??nculo de unidade nacional e um compromisso de integral subordinaAi??A?o aos princAi??pios constitucionais29 , que nA?o podem ser alterados ou dissolvidos ao capricho dos entes federados30 , nem por quaisquer de seus poderes constituAi??dos31.
Embora os elementos e princAi??pios constitutivos do pacto federativo possam variar de Estado para Estado, seja em razA?o de sua complexidade estrutural especAi??fica (federalismo dual ou pluralidade de entes na composiAi??A?o), seja em razA?o das diferenAi??as histA?ricas e institucionais (federalismo centrAi??peto ou federalismo centrifugo), no caso brasileiro, verifica-se que a melhor Doutrina jA? definiu com precisA?o o conteA?do essencial do pacto federativo32 estabelecido na ConstituiAi??A?o de 1988, cujo nA?cleo Ai?? imodificA?vel33 por parte dos poderes constituAi??dos, sequer por via de emenda ou reforma da ConstituiAi??A?o, uma vez que esta A?ltima expressamente proAi??be a ai???deliberaAi??A?o de proposta de emenda tendente a abolir … a forma federativa de Estadoai??? (CF/88, art. 60, Ai?? 4A?, inc. I). 34
Dos preceitos expostos resulta claro que, no Brasil, o conteA?do essencial do pacto federativo estabelecido pela ConstituiAi??A?o Federal, nA?o pode ser alterado ou abolido ao capricho dos entes federados, nem por quaisquer de seus poderes constituintes derivados, uma vez que a autonomia destes se encontra totalmente condicionada por aqueles princAi??pios fixados no pacto federativo, aos quais, por selarem um vAi??nculo de unidade nacional do povo brasileiro, os entes federados como delegatA?rios deste A?ltimo, devem respeito absoluto.
CorolA?rio da Supremacia da ConstituiAi??A?o e do Poder Constituinte OriginA?rio, cujo portador Ai?? o povo35 o princAi??pio da intangibilidade do pacto federativo pelos entes federados atravAi??s dos poderes constituAi??dos, representa uma importante garantia contra a possibilidade de estes A?ltimos alterarem, em seu prA?prio favor, as competA?ncias outorgadas pelo povo na ConstituiAi??A?o. Assim, aplica-se com vigor ao sistema federal brasileiro, a advertA?ncia de Story hA? mais de um sAi??culo, como regra de interpretaAi??A?o, segundo a qual, ai???jamais se poderA? presumir que os autores da ConstituiAi??A?o, declarada como suprema, tivessem em mente entregar seus poderes ao acaso …ai???36 .
Muito ao revAi??s, as competA?ncias atribuAi??das pelo povo na prA?pria ConstituiAi??A?o sA?o indisponAi??veis, indeclinA?veis e inderrogA?veis37 por qualquer meio e por quaisquer dos poderes constituAi??dos, que delas nA?o podem dispor, seja por iniciativa prA?pria, seja mediante aquiescA?ncia posterior Ai?? usurpaAi??A?o, o que seria muito mais grave do que a delegaAi??A?o espontA?nea.
Mas nA?o basta assegurar que os poderes constituAi??dos nA?o possam alterar as competA?ncias outorgadas pelo povo na ConstituiAi??A?o; Ai?? preciso ainda assegurar que no exercAi??cio de suas atividades, os poderes constituAi??dos se mantenham segregados nos limites das respectivas competA?ncias, de modo a garantir, nA?o sA? maior eficA?cia e eficiA?ncia no cumprimento dos deveres cometidos ao Estado, mas a mAi??nima interferA?ncia nas atividades privadas e dos demais entes federados. Vejamos quais os meios utilizados para o cumprimento destas finalidades.

IV ai??i?? O PRINCA?PIO DA PRIVATIVIDADE DA COMPETASNCIA COMO FORMA DE GARANTIR A EFICIASNCIA DO ESTADO FEDERAL E COORDENAR A SUPREMACIA DA UNIA?O E A AUTONOMIA DOS ENTES FEDERADOS.

A ConstituiAi??A?o de 1988 tornou inequAi??voca a tridimensionalidade do federalismo brasileiro ao assegurar autonomia (CF/88, art. 18) Ai?? UniA?o, aos Estados e Distrito Federal,38 e aos MunicAi??pios39 que, como jA? vimos, se caracteriza pela capacidade de auto-organizaAi??A?o, de auto- governo e pela possibilidade de criar ordenamento jurAi??dico e tributos prA?prios. Em razA?o deste fato, o cidadA?o brasileiro estA? sujeito a trA?s diferentes tipos de ordens normativas, administrativas e tributA?rias (Federal, Estadual e Municipal), subordinadas unicamente Ai?? ConstituiAi??A?o Federal, que por sua vez determina os respectivos A?mbitos de atuaAi??A?o de cada uma destas ordens, conforme se trate de matAi??rias de interesse nacional, regional ou local.
Entretanto, quando se analisa a discriminaAi??A?o constitucional de competA?ncias, nA?o se pode perder de vista a advertA?ncia de Francisco Campos40 , no sentido de que ai???o que visa toda ConstituiAi??A?o federal Ai?? obter maior eficiA?ncia e rendimento da mA?quina administrativa, dotando-a do nA?mero de A?rgA?os que as condiAi??Ai??es diferenciais reinantes no paAi??s exijam para cobrir, em toda a sua extensA?o, o campo das necessidades e das conveniA?ncias pA?blicasai???; ai???sua intenAi??A?o nA?o Ai?? enfraquecer o Governo pela distribuiAi??A?o ou repartiAi??A?o de competA?nciasai???, mas antes, atravAi??s da ai???especializaAi??A?o das competA?nciasai???, facilitar aos entes federados o cumprimento das tarefas que lhes foram designadas pelo povo, conferindo a cada Governo a ai???competA?ncia que lhe Ai?? mais adequadaai???, de modo que ai???na A?rbita dessa competA?ncia, o Governo a que lhe foi reservada goze de toda a independA?ncia, e exerAi??a plenariamente os poderes que lhe foram constitucionalmente atribuAi??dosai???. Por A?bvias razAi??es de racionalidade e coerA?ncia lA?gica do sistema, nA?o se pode jamais conceber que a ConstituiAi??A?o repartisse e discriminasse competA?ncias entre os diversos Poderes PA?blicos dos entes federados, para vA?-las confundidas no exercAi??cio das tarefas cometidas.
Por outro lado, lembra ainda o festejado jurista que ai???implAi??cita ou expressaai???, Ai?? consubstancial ao regime federativo a regra de que ai???nenhum dos poderes ou dos governos, de cuja associaAi??A?o se compAi??e a sua unidade, deve interferir nas atividades legAi??timas do outro que, nem diretamente, nem por vias indiretas, oblAi??quas ou furtivas, poderA? criar A?bices, embaraAi??os, tropeAi??os ou empecilhos ao exercAi??cio das suas funAi??Ai??es constitucionais e, sobretudo, onerar, de qualquer maneira, diminuir ou destruir a eficA?cia dos meios ou instrumentos necessA?rios ou adequados Ai?? aAi??A?o dos seus A?rgA?os na A?rbita constitucional da sua competA?nciaai???.
Desses judiciosos ensinamentos resulta evidente que o sistema federal nA?o se restringe a uma mera divisA?o de poderes entre governos autA?nomos, mas antes, se destina fundamentalmente a promover uma especializaAi??A?o e coordenaAi??A?o dos diversos poderes, cujas finalidades sA?o, de um lado, assegurar eficiA?ncia no exercAi??cio dos poderes conferidos, impedindo que se confundam ou se colidam entre si e, de outro, possibilitar que o cidadA?o, destinatA?rio final das tarefas pA?blicas designadas, possa saber com precisA?o, qual a autoridade incumbida de gerir os negA?cios e serviAi??os pA?blicos e quais sA?o as leis a que se deve obediA?ncia41 , a fim de poder exigir o seu cumprimento.
Em face da tridimensionalidade assumida pelo federalismo brasileiro, esta coordenaAi??A?o necessariamente envolve poderes exclusivos do Governo Central (UniA?o), poderes exclusivos dos governos dos demais entes que compAi??em a FederaAi??A?o (Estados, Distrito Federal e MunicAi??pios), e poderes comuns ou concorrentes42 , conforme a predominA?ncia do interesse de que se cogite (nacional, regional ou local).
Relativamente aos poderes exclusivos – na consecuAi??A?o destas imprescindAi??veis especializaAi??A?o e coordenaAi??A?o na busca de maior eficiA?ncia do Governo Federal e dos governos dos demais entes Federados -, a ConstituiAi??A?o brasileira seguindo o exemplo de todas as constituiAi??Ai??es federais, procede a uma enumeraAi??A?o de poderes (legislativos, administrativos e tributA?rios) a partir do Governo Central,43 cuja autoridade nas matAi??rias expressamente enumeradas, por versar sobre interesses presumidamente nacionais,44 Ai?? privativa, indelegA?vel45 (exceto nos estritos limites da ConstituiAi??A?o) e, portanto, incontrastA?vel46 , abrangendo todo o territA?rio nacional. Da mesma forma, visando preservar a autonomia dos entes federados, a ConstituiAi??A?o atribui ainda aos demais entes federados certas A?reas de competA?ncia privativa, como Ai?? o caso das competA?ncias tributA?ria (CF/88, arts. 155, 156, 145, 149, Ai?? 1A? e 195), reservada (CF/88, art. 25, Ai?? 1A?) e para legislar sobre ai???assuntos de interesse localai??? (CF/88, art. 30) que, por versarem sobre matAi??rias de interesse presumidamente regional e local,47 se circunscrevem somente aos respectivos limites territoriais dos Estados e dos MunicAi??pios.
Decorrendo diretamente do modelo estrutural de federaAi??A?o traAi??ado na ConstituiAi??A?o, as competA?ncias privativas constitucionalmente outorgadas, nA?o sA? definem a linha divisA?ria da autonomia (ai???self-governmentai???) assegurada aos diversos entes federados (UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicAi??pios), como explicitam as respectivas esferas de atuaAi??A?o material dos poderes outorgados (legislativo, administrativo e tributA?rio), cujo exercAi??cio, por ser absolutamente independente, impenetrA?vel e irredutAi??vel em relaAi??A?o aos demais entes federados, nA?o comporta hierarquia ou subordinaAi??A?o,48 que nA?o seja ao prA?prio Poder Constituinte.
Realmente, como Ai?? curial, a atribuiAi??A?o constitucional de competA?ncia privativa a uma determinada unidade federada, resulta na exclusA?o das demais unidades quanto ao exercAi??cio de idA?ntica competA?ncia, pois como ensina a melhor Doutrina49 ai???quem diz privativa, diz exclusiva, quer dizer: excludente de todas as demais pessoas. A exclusividade da competA?ncia implica proibiAi??A?o peremptA?ria, erga omnes, para exploraAi??A?o desse campoai??? por quaisquer dos demais entes federa-dos. Releva notar que na interpretaAi??A?o de uma competA?ncia privativa atribuAi??da pela ConstituiAi??A?o a uma determinada unidade federada, devem ainda ser considerados como partes integrantes do poder expressamente outorgado, todos os meios ordinA?rios implicitamente apropriados Ai?? sua execuAi??A?o ou cumprimento das finalidades a que se destina a competA?ncia, desde que nA?o sejam expressamente proibidos pela ConstituiAi??A?o .50
Exemplificando os efeitos da atribuiAi??A?o competA?ncia privativa, Victor Nunes Leal51 sintetiza com inigualA?vel clareza: ai???se a competA?ncia estadual Ai?? expressa e privativa, a legislaAi??A?o do Estado exclui, simultaneamente, a federal e a municipal, porque a UniA?o e os MunicAi??pios terA?o exorbitado do seu campo de aAi??A?o. Em tal caso, nA?o estA?o em disputa poderes federais e municipais expressos, porque estes, por definiAi??A?o, nA?o existem; do contrA?rio, a competA?ncia estadual nA?o seria privativa. TambAi??m nA?o se pode, aqui, dar primazia aos poderes implAi??citos da UniA?o ou dos municAi??pios, porque a competA?ncia implAi??cita cede Ai?? expressa outorgada com carA?ter de exclusividadeai???52 .Inversamente, os ai???poderes remanescentesai??? decorrentes da ai???competA?ncia residualai??? outorgada aos Estados, ai???sA? abrangem as matAi??rias que nA?o tiverem sido confiadas, expressa ou implicitamente, Ai?? UniA?o, de um lado, e aos MunicAi??pios, de outroai??? 53.
Embora a ConstituiAi??A?o estabeleAi??a expressamente que ai???a lei complementar poderA? autorizar os Estados a legislar sobre questAi??es especAi??ficas das matAi??rias relacionadasai??? (CF/88, art. 22, Ai?? A?nico), os efeitos da privatividade competA?ncia nA?o se alteram, pois a par da excepcionalidade da delegaAi??A?o54 , Ai?? evidente que sendo inderrogA?vel55 , a competA?ncia constitucional privativa deferida Ai?? UniA?o, mesmo que temporariamente delegada, pode ser exercida a qualquer tempo, seja para modificar os termos da lei de habilitaAi??A?o, seja ainda para simplesmente suprimir a delegaAi??A?o, que se pode dar atravAi??s de revogaAi??A?o expressa, ou por simples derrogaAi??A?o, atravAi??s da ediAi??A?o de uma lei complementar posterior que exerAi??a plenamente a competA?ncia anteriormente delegada.
Em suma, atravAi??s do princAi??pio constitucional da privatividade da competA?ncia, o que se visa Ai?? exatamente evitar a possibilidade de conflito e de concorrA?ncia (legislativa, administrativa e tributA?ria) entre os diversos entes federados nas matAi??rias taxativamente enumeradas, cujas autoridades por serem mutuamente excludentes, se limitam reciprocamente assegurando, de um lado, a supremacia nacional dos interesses federais56 em certas e determinadas matAi??rias, assim impedindo que o Governo Federal fique subordinado aos demais entes federados ou que estes possam interferir no funcionamento do Governo Federal e, de outro, a autonomia dos entes federados no exercAi??cio dos poderes que lhes sA?o inerentes, nas matAi??rias de interesse presumidamente regional e local, dentro dos respectivos territA?rios. A violaAi??A?o Ai?? reserva de competA?ncia legislativa privativa, instituAi??da em favor de um ente federado, pelos demais integrantes da federaAi??A?o, implicarA? em ai???invasA?o de competA?nciaai???, consubstanciando uma situaAi??A?o de inconstitucionalidade formal, que compromete a validade e a eficA?cia jurAi??dicas da lei editada pelo ente usurpador da competA?ncia alheia. 57
Assegurado o necessA?rio equilAi??brio da balanAi??a de poderes para o funcionamento do sistema federal, atravAi??s da estrita demarcaAi??A?o das competA?ncias privativas da UniA?o e dos entes perifAi??ricos, resta ainda coordenar os poderes concorrentes e comuns, exercidos paralelamente por todos os entes federados, na administraAi??A?o conjugada dos interesses nacional, regional ou local. Vejamos quais os princAi??pios que norteiam o exercAi??cio destes poderes, de modo a assegurar-lhes a eficiA?ncia.

V ai??i?? OS PRINCA?PIOS COORDENADORES DAS COMPETASNCIAS LEGISLATIVAS CONCORRENTES E DAS COMPETASNCIAS ADMINISTRATIVAS COMUNS

Sintetizando os ensinamentos dos grandes JuAi??zes norte americanos,58 Schwartz59 assinala que ai???uma das felizes vantagens que brinda o sistema federal Ai?? que ele permite a qualquer dos Estados, se o desejam seus cidadA?os, servir como laboratA?rio para fazer experimentos sociais e econA?micos sem risco para o resto do paAi??sai???. Esta ai???flexibilidade para experimentarai??? – prossegue o emAi??rito constitucionalista ai??i?? ai???nA?o sA? permite que cada Estado encontre as melhores soluAi??Ai??es para seus problemas, mas tambAi??m permite que cada Estado possa se beneficiar das experiA?ncias e atividades dos demaisai???. Entretanto, adverte que ai???nA?o seria possAi??vel apreender as liAi??Ai??es de auto-governo se todas as leis fossem ditadas por uma longAi??nqua assembleia legislativa de carA?ter nacional. Se queremos preservar a capacidade dos cidadA?os para aprender processos democrA?ticos mediante a participaAi??A?o no Governo local, os cidadA?os devem reter o poder para governar, e nA?o meramente o de administrar.ai???
Visando evitar os perigos de um Governo hipercentralizado, a ConstituiAi??A?o procura ainda disseminar poderes entre os entes federados conforme os respectivos interesses (nacional, regional e local), enumerando os poderes administrativos comuns a todos os entes federados nos A?mbitos dos seus respectivos territA?rios, bem como os poderes legislativos concorrentes entre a UniA?o, Estados e Distrito Federal, estabelecendo que nessas matAi??rias de legislaAi??A?o concorrente, a competA?ncia da UniA?o se limita ao estabelecimento de princAi??pios gerais, nA?o excluindo a competA?ncia suplementar dos Estados que, no entanto se suspende, na superveniA?ncia da legislaAi??A?o federal no que lhe for contrA?ria. Fora dos poderes expressamente enumerados ou dos que lhe sejam racionalmente implAi??citos, os demais poderes nA?o expressamente conferidos e nA?o proibidos sA?o reservados aos Estados e ao povo (CF/88, arts. 1A?, Ai?? A?nico, 5A?, Ai?? 2A? e 25, Ai?? 1A?).

A) AS COMPETASNCIAS LEGISLATIVAS CONCORRENTES.

Ao contrA?rio do que ocorre no campo da competA?ncia privativa – onde ai???o pleno poder para regulamentar determinada matAi??ria implica um poder total, que nA?o deixa nenhum resAi??duoai???60 -, a atribuiAi??A?o Ai?? UniA?o e aos Estados, de competA?ncia concorrente em idA?ntica matAi??ria legislativa, estabelece um verdadeiro ai???condomAi??nio legislativoai???61, onde expressamente se ressalva Ai?? UniA?o a legislaAi??A?o sobre normas gerais e diretrizes essenciais, que exijam uniformidade ou sistema nacionais (CF/88, art. 24, Ai?? 1A?), enquanto se reserva aos Estados a capacidade para impor suas prA?prias normas para atender suas peculiaridades, nas matAi??rias que admitam ou requeiram diversidade de tratamento de acordo com as condiAi??Ai??es locais. Em caso de conflito no exercAi??cio da competA?ncias legislativas concorrentes, a prA?pria ConstituiAi??A?o estabelece o princAi??pio da supremacia do direito federal62 , segundo o qual o direito federal (ordinA?rio ou complementar) tem preeminA?ncia sobre o direito local (ordinA?rio ou constitucional), sendo que a preteriAi??A?o (da lei local pela federal) se darA? em todos os casos em que a lei local pretenda regular matAi??ria incluAi??da na competA?ncia federal, para fixar normas gerais e diretrizes essenciais ou que exijam uniformidade ou sistema nacionais, sem distinAi??A?o de forma (lei ordinA?ria, lei complementar, etc.), hipA?tese em que a lei federal suspende a eficA?cia da lei estadual,63 no que lhe for contrA?ria (CF/88, art. 24, Ai?? 4A?). Neste caso, a legislaAi??A?o federal sobre princAi??pios, normas gerais e diretrizes essenciais, que exijam uniformidade ou sistema nacionais, servirA? de ai???moldeai??? Ai??s legislaAi??Ai??es locais64 que, somente podem preencher lacunas e adequar-se Ai??s peculiaridades regionais .65
Note-se que a inAi??rcia da UniA?o em editar as normas gerais referentes Ai??s matAi??rias objeto da competA?ncia concorrente prevista no art. 24 da ConstituiAi??A?o, nA?o impede aos Estados-membros e ao Distrito Federal de exercer a ai???competA?ncia legislativa plena para atender Ai??s suas peculiaridadesai??? (CF/88, art. 24, Ai?? 3A?), que somente se suspende na hipA?tese de incompatibilidade com lei federal de normas gerais posteriormente editada, no que lhe for contrA?ria (CF/88, art. 24, Ai?? 4A?). O mesmo, entretanto, nA?o ocorre nas matAi??rias que a ConstituiAi??A?o expressamente submete ao PrincAi??pio da ai???reserva de Lei Complementarai???66 ou ai???ConvA?nioai???67 , em que se exige legislaAi??A?o integrativa da vontade do constituinte (ai???interpositio legislatorisai???68 ), para que a competA?ncia legislativa dos entes federados possa operar em plenitude,69 todas as suas consequA?ncias e virtualidades eficaciais. Nesta A?ltima hipA?tese, ao interpretar o Ai?? 3A? do art. 24 da CF/88, a JurisprudA?ncia jA? assentou que a lei ordinA?ria dos entes federados que disponha a respeito de matAi??ria reservada a lei complementar,70 usurpa competA?ncia fixada na ConstituiAi??A?o Federal, incidindo no vicio de inconstitucionalidade.71

B) AS COMPETASNCIAS ADMINISTRATIVAS COMUNS

No campo dos poderes administrativos comuns conferidos Ai?? UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicAi??pios, em razA?o da autonomia assegurada e da consequente capacidade para se auto-organizar, verifica-se que, hA? possibilidade dos trA?s Poderes Executivos (Federal, Estadual e Municipal) atuarem concomitantemente sobre o mesmo territA?rio. Embora possam nA?o ser necessariamente coincidentes as atuaAi??Ai??es em funAi??A?o da predominA?ncia dos interesses tutelados (nacional, regional ou local), para que se torne possAi??vel o exercAi??cio simultA?neo desses trA?s poderes administrativos sobre o mesmo territA?rio, sem que dessa coexistA?ncia resulte o caos, a confusA?o, ou a duplicaAi??A?o irracional e desnecessA?ria de serviAi??os e custos, Ai?? imprescindAi??vel que os referidos poderes, embora comuns, nA?o sejam concorrentes,72 mas coordenados de tal forma que a atuaAi??A?o de cada ente federado se restrinja ao objeto especAi??fico e Ai?? esfera de gestA?o dos negA?cios ou serviAi??os pA?blicos que lhe sA?o prA?prios, sem interferA?ncia nas atividades legAi??timas dos demais,73 assim assegurando-se a eficiA?ncia no exercAi??cio dos poderes conferidos, cujo destinatA?rio final Ai?? o cidadA?o.
Atenta Ai??s advertA?ncias da Doutrina – no sentido de que ai???um dos cancros da administraAi??A?o brasileira Ai?? a duplicidade e a triplicaAi??A?o de A?rgA?os para o mesmo serviAi??o num sA? localai???74 -, a ConstituiAi??A?o de 1988 expressamente impA?s Ai?? AdministraAi??A?o PA?blica direta e indireta de quaisquer dos Poderes dos entes federados, estrita obediA?ncia ao princAi??pio da eficiA?ncia (CF/88, art. 37), segundo o qual, para lograr seus objetivos institucionais, a AdministraAi??A?o PA?blica deve ser dotada de racionalidade, rapidez, e adequaAi??A?o tAi??cnica aos fins visados na gestA?o e prestaAi??A?o dos serviAi??os pA?blicos,75 o que obviamente Ai?? incompatAi??vel com a burocracia, lentidA?o, custos incompatAi??veis ou a duplicaAi??A?o irracional e desnecessA?ria de serviAi??os e custos. Nesse particular, nA?o se pode olvidar, que a repartiAi??A?o de competA?ncias administrativas comuns, nA?o se restringe a uma mera questA?o de partilha de poder, mas tambAi??m envolve partilha de responsabilidades76 e custos na gestA?o ou prestaAi??A?o dos serviAi??os pA?blicos de que se cogita, que sA?o determinados proporcionalmente em funAi??A?o das respectivas finalidades77 e da predominA?ncia dos interesses tutelados (nacional, regional ou local), donde a cumulaAi??A?o de atribuiAi??Ai??es deve ser sempre interpretada como supletiva, na exata medida da predominA?ncia e da necessidade de tutela dos respectivos interesses (nacional, regional ou local), sob pena degenerar na indesejA?vel duplicaAi??A?o irracional e desnecessA?ria de A?rgA?os, serviAi??os e custos.
No que toca ao exercAi??cio dos poderes administrativos comuns, as autoridades administrativas dos entes federados estA?o igualmente sujeitas ao princAi??pio da legalidade da AdministraAi??A?o (CF/88, art. 37), que impAi??e seja a lei, em primeiro lugar, a dizer qual a autoridade competente para atuar na gestA?o ou regulamentaAi??A?o dos negA?cios ou serviAi??os pA?blicos, e em que medida. Assim, a par da previsA?o genAi??rica de competA?ncia constitucional comum,78 em qualquer dos casos (gestA?o ou regulamentaAi??A?o dos negA?cios ou serviAi??os pA?blicos), a autoridade administrativa de cada ente federado antes de agir, deve assegurar-se de que detAi??m competA?ncia legal para agir no caso especAi??fico, pois seu ato serA? nulo se nA?o houver lei que a autorize a agir, ou se exceder os limites (formais e substanciais79) da competA?ncia que lhe foi legalmente atribuAi??da. Nessa ordem de ideias, o princAi??pio da legalidade da AdministraAi??A?o tambAi??m exerce importante funAi??A?o de limitaAi??A?o e controle do exercAi??cio dos poderes de regulamentaAi??A?o e de polAi??cia80 dos entes federados.
ConsectA?rio lA?gico do princAi??pio da legalidade no sistema federativo, o princAi??pio da territorialidade circunscreve a competA?ncia legal das autoridades administrativas dos entes federados, aos respectivos limites territoriais da autonomia constitucionalmente assegurada, assim limitando a eficA?cia das normas jurAi??dicas por eles editadas e prevenindo contra eventuais incursAi??es administrativas extraterritoriais. Realmente, sendo um dos atributos da autonomia e, portanto, circunscrita aos mesmos limites,81 Ai?? evidente que a competA?ncia administrativa dos entes federados, estA? confinada e somente se exerce dentro dos respectivos limites territoriais, eis que, extraindo sua autoridade da lei, nA?o pode haver autoridade administrativa, onde a lei do ente federado nA?o tem efeito ou eficA?cia82 . Assim, o princAi??pio da territorialidade,83 consubstancia uma importante limitaAi??A?o ao exercAi??cio dos poderes administrativos comuns, na medida em que restringe e confina a competA?ncia legal das autoridades administrativas estaduais e municipais, impossibilitando-as de atuar alAi??m dos limites territoriais dos respectivos Estados e MunicAi??pios.

VI – OS PRINCA?PIOS COORDENADORES DAS COMPETASNCIAS TRIBUTA?RIAS.

AxiomA?tica no Estado Federal e um dos atributos necessA?rios Ai?? autonomia (ai???self-governmentai???) constitucionalmente assegurada aos entes federados, Ai?? a competA?ncia para tributar pessoas e propriedades que se encontrem dentro de seus respectivos limites territoriais,84 eis que nA?o pode haver verdadeira autonomia polAi??tica, sem que se assegure a correspondente autonomia financeira.85. No caso brasileiro a competA?ncia tributA?ria Ai?? partilhada entre as trA?s ordens de entes federados (UniA?o,86 Estados e Distrito Federal,87 e MunicAi??pios88), cujos poderes se exercem independentemente nos respectivos territA?rios dentro da esfera outorgada pela ConstituiAi??A?o federal, atravAi??s do exercAi??cio de dois direitos diversos que, embora consequentes, sA?o conferidos a Poderes distintos e independentes, quais sejam, o direito de instituir tributo outorgado privativamente ao Poder Legislativo (atravAi??s da rAi??gida discriminaAi??A?o de competA?ncias tributA?rias), e o direito de exigir ou de cobrar o tributo, deferido ao Poder Executivo das Entidades dotadas do poder de tributar.
Atenta Ai?? experiA?ncia de outras FederaAi??Ai??es89 e, coerente com os princAi??pios que informam a estrutura do Estado Federal, a ConstituiAi??A?o brasileira estabeleceu um sistema de discriminaAi??A?o de competA?ncias tributA?rias90 (aplicA?vel inclusive Ai??s contribuiAi??Ai??es91 ), presidido pelos princAi??pios da ai???privatividadeai???,92 ai???rigidezai???, ai???segregaAi??A?oai??? e ai???incomunicabilidade das diferentes A?reasai???93 em que estA?o distribuAi??das tais competA?ncias, e atravAi??s do qual enumera taxativamente quais os tributos cuja instituiAi??A?o Ai?? autorizada a cada ente federado, definindo-os em funAi??A?o de campos de imposiAi??A?o delimitados pela referA?ncia aos fatos econA?micos que os caracterizam,94 de tal forma que a competA?ncia tributA?ria dos entes federados sA? pode ser exercida em relaAi??A?o aos tributos autorizados, nos estritos limites (materiais e territoriais95) dos respectivos campos de imposiAi??A?o, na forma e nas condiAi??Ai??es autorizadas pela ConstituiAi??A?o, vigorando a parA?mia de que Ai?? proibido o que nA?o Ai?? expressamente autorizado (ai???prohibita intelliguntur quo non permissumai???).
Portanto, no que toca aos limites do direito de instituir os tributos, verifica-se que ao discriminar as competA?ncias tributA?rias, a ConstituiAi??A?o brasileira estabeleceu o que Roque Carrazza96 denomina de ai???norma padrA?o de incidA?nciaai???, atravAi??s da qual aponta aos Legislativos dos entes federa-dos, as hipA?teses de incidA?ncia possAi??veis, os sujeitos ativos possAi??veis, os sujeitos passivos possAi??veis, as bases de cA?lculo possAi??veis e as alAi??quotas possAi??veis, das vA?rias espAi??cies e subespAi??cies de tributos, de tal forma que o legislador (federal, estadual, municipal ou distrital), ao exercitar a competA?ncia tributA?ria, deverA? ser fiel Ai?? norma padrA?o de incidA?ncia do respectivo tributo prAi??-traAi??ada na ConstituiAi??A?o, da qual definitivamente nA?o pode fugir.
Em suma, atravAi??s da definiAi??A?o de competA?ncias tributA?rias privativas na prA?pria ConstituiAi??A?o, em razA?o da matAi??ria imponAi??vel atribuAi??da a cada ente federado, pretendeu-se erradicar as pluri-tributaAi??Ai??es sobre o mesmo objeto tributA?vel, quer no plano vertical (tributaAi??A?o simultA?nea pela UniA?o, Estados e MunicAi??pios), quer no plano horizontal (tributaAi??A?o simultA?nea por entes do mesmo status na federaAi??A?o), de tal forma que cada um dos entes federados sA? pudesse criar e arrecadar os tributos que lhe foram constitucionalmente atribuAi??dos em carA?ter privativo, sendo que qualquer tentativa de criar um tributo que, pela sua natureza, se defina como de competA?ncia privativa de outra entidade federada, implicarA? em invasA?o de competA?ncia, acarretando a inconstitucionalidade do tributo assim criado ou cobrado.97
No que respeita ao direito de exigir ou cobrar os tributos, ciente de que o mesmo se exterioriza atravAi??s de atos ou procedimentos administrativos unilaterais – denominados lanAi??amentos tributA?rios98 e tendentes a fazer efetivo o cumprimento da obrigaAi??A?o tributA?ria instituAi??da pela lei -, a ConstituiAi??A?o cuidou de balizar totalmente seu exercAi??cio, impondo aos entes federados total submissA?o aos correlatos direitos assegurados aos contribuintes Ai?? ai???legalidadeai??? da ai???tributaAi??A?oai???99 , e da ai???AdministraAi??A?oai???100 (e seus corolA?rios: ai???reserva de leiai???101, ai???tipicidade fechadaai???, ai???anterioridadeai???, ai???proibiAi??A?o ao confiscoai???102 – tambAi??m aplicA?vel Ai??s multas103 -, ordenaAi??A?o hierA?rquica de normas, impessoalidade, moralidade104 , publicidade e eficiA?ncia etc.), ao ai???devido processo legalai???105 (e seus corolA?rios: ai???contraditA?rioai???, ai???igualdade das partesai???106 , ai???imparcialidadeai??? e ai???publicidadeai???) e Ai?? ai???ampla defesaai??? (e seus corolA?rios107: direitos de ser ouvido, de oferecer, produzir e fiscalizar a prova, a uma decisA?o fundamentada que possibilite o exercAi??cio de recurso ao duplo grau de jurisdiAi??A?o, etc.).
Todos estes direitos constitucionalmente assegurados integram o que se convencionou chamar ai???Estatuto do Contribuinteai??? que, na liAi??A?o de Roque Carrazza, ai???impAi??e limitaAi??Ai??es aos Poderes PA?blicos, inibindo-os de desrespeitarem os direitos subjetivos das pessoas que devem pagar tributosai???108 .
Portanto, Ai?? inquestionA?vel que tanto o direito de instituir tributo outorgado privativamente aos Poderes Legislativos, como consequentes direitos de exigir ou de cobrar o tributo, deferidos aos Poderes Executivos dos entes federados a fim de assegurar-lhes a necessA?ria autonomia financeira, foram tratados pela ConstituiAi??A?o como atividades estritamente vinculadas Ai?? legalidade e integralmente balizadas pelas correspondentes garantias asseguradas aos contribuintes Ai?? ai???legalidadeai??? da TributaAi??A?o109 e da AdministraAi??A?o, ao ai???devido processo legalai???110 e Ai?? ai???ampla defesaai???111. Qualquer violaAi??A?o a essas garantias constitucionalmente asseguradas aos contribuintes, por parte dos Entes federados – seja na regulamentaAi??A?o do direito tributA?rio, seja na sua aplicaAi??A?o atravAi??s de lanAi??amentos individuais -, provoca grave e inadmissAi??vel lesA?o Ai?? ordem jurAi??dica e ao patrimA?nio do contribuinte, ensejando os correlativos direitos pA?blicos subjetivos, nA?o sA? de ver declarada a inaplicabilidade e inconstitucionalidade do ato violador,112 nem sA? de ver restaurada a ordem jurAi??dica violada, mas de exigir113 que os entes federados exerAi??am a atividade tributA?ria com observA?ncia aos seus direitos impostos Ai??quela atividade pela ConstituiAi??A?o.
Resta, pois, examinar as salvaguardas e sanAi??Ai??es estabelecidas para a restauraAi??A?o da ordem jurAi??dica eventualmente violada pelos entes federados, seja em razA?o da omissA?o, abuso ou extravasamento no exercAi??cio da prA?pria competA?ncia que lhe foi constitucionalmente outorgada, seja em razA?o de usurpaAi??A?o ou invasA?o de competA?ncia alheia, que nA?o lhe pertence.

VII ai??i?? A VIOLAAi??A?O DAS COMPETASNCIAS CONSTITUCIONAIS E A SANAi??A?O DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS DO PODER PAsBLICO.

O regime constitucional a que estA? submetido o Estado Federal, por obvias razAi??es de coerA?ncia lA?gica do sistema,114 impAi??e a necessA?ria obediA?ncia ao princAi??pio de constitucionalidade, – ai???expressA?o suprema e qualitativamente mais exigente do princAi??pio da legalidade em sentido amploai???115 -, do qual resulta que uma conduta contrA?ria Ai?? ConstituiAi??A?o nA?o pode produzir efeitos jurAi??dicos, de tal forma que o ato inconstitucional seja desprovido de qualquer valor jurAi??dico ou eficA?cia no plano do Direito. Parte-se da premissa bA?sica de que as normas constitucionais relativas Ai?? competA?ncia e aos procedimentos a serem observados nos atos dos Poderes PA?blicos, pelo simples fato de constarem da ConstituiAi??A?o, tA?m em si uma presunAi??A?o absoluta de ai???essencialidade, incondicionalidade e inderrogabilidadeai???,116 da qual resulta que, qualquer violaAi??A?o ou derrogaAi??A?o das referidas normas por parte dos Poderes constituAi??dos, necessariamente implica na sanAi??A?o de nulidade absoluta e insanA?vel aos atos violadores,117 sem que se lhe possa atribuir qualquer graduaAi??A?o na nulidade ou inconstitucionalidade,118 para efeitos de sanar-lhe a falta.
No Estado Federal, a inconstitucionalidade dos atos dos Poderes PA?blicos pode se dar no A?mbito da prA?pria competA?ncia dos entes federados, por aAi??A?o (ai???inconstitucionalidade por aAi??A?oai???)119 ai??i?? configurada as hipA?teses de abuso no exercAi??cio da prA?pria competA?ncia, seja por exceder os limites dos poderes conferidos (ai???excesso de poderai???), seja por desvio de finalidade120 (ai???desvio de poderai???) – ou por omissA?o (ai???inconstitucionalidade por omissA?oai???),121 a inconstitucionalidade pode se dar ainda, fora do A?mbito da prA?pria competA?ncia, em razA?o de tentativa de usurpaAi??A?o122 ou invasA?o de competA?ncia alheia,123 que constitucionalmente nA?o pertenAi??a ao ente federado.
O abuso dos poderes constitucionalmente outorgados aos entes federados, sob os vA?rios matizes em que se pode configurar, por representar uma ameaAi??a inadmissAi??vel Ai??s liberdades pA?blicas, Ai?? supremacia da ordem constitucional e aos valores democrA?ticos que a informam, deslegitima o poder124 e desfigura o ato de autoridade, descaracterizando a atividade pA?blica, que passa a se caracterizar como atividade ilAi??cita125 e, como tal, nA?o pode ser a nenhum pretexto consentida, sob pena de desestabilizaAi??A?o e ruptura do prA?prio Estado de Direito.
Nos inA?meros casos em que tem prontamente coibido os desvios dos Poderes PA?blicos, a Suprema Corte tem constantemente advertido que a ai???relaAi??A?o do Poder e de seus agentes, com a ConstituiAi??A?o, hA? de ser, necessariamente, uma relaAi??A?o de respeitoai??? e que ai???a defesa da ConstituiAi??A?o nA?o se expAi??e, nem deve submeter-se, a qualquer juAi??zo de oportunidade ou de conveniA?ncia, muito menos a avaliaAi??Ai??es discricionA?rias fundadas em razAi??es de pragmatismo governamental, pois ai???o inaceitA?vel desprezo pela ConstituiAi??A?o nA?o pode converter-se em prA?tica governamental consentidaai??? , eis que ai???nada compensa a ruptura da ordem constitucionalai??? assim como ai???nada recompAi??e os gravAi??ssimos efeitos que derivam do gesto de infidelidade ao texto da Lei Fundamental .126
Mas, Ai?? evidente que todos estes princAi??pios constitucionais de coordenaAi??A?o da atividade dos entes federados, assim como as respectivas sanAi??Ai??es Ai?? sua infringA?ncia, seriam totalmente ilusA?rios, se sua eficA?cia dependesse da interpretaAi??A?o ou da vontade oscilante dos polAi??ticos ou dos prA?prios funcionA?rios do Estado, e nA?o pudessem ser exigAi??veis perante um Poder JudiciA?rio, dotado das garantias de independA?ncia, imparcialidade e competA?ncia que, situado fora e acima dos interesses parciais em conflito, de forma pacAi??fica, assegurasse o necessA?rio equilAi??brio da balanAi??a de poderes para o funcionamento eficiente do sistema federal.

VIII – O PODER JUDICIA?RIO COMO A?RBITRO DO FEDERALISMO

A simples coexistA?ncia de trA?s diferentes tipos de ordens normativas, administrativas e tributA?rias (Federal, Estadual, e Municipal) sobre um mesmo territA?rio, cada qual capacitada para exercer funAi??Ai??es governamentais prA?prias, jA? evidencia que para poder funcionar na prA?tica, o sistema federal necessita de meios adequados para resolver, de forma pacAi??fica, os inevitA?veis abusos e conflitos entre as diversas autonomias,127 assegurando o equilAi??brio entre o poder Federal e os poderes dos demais entes perifAi??ricos.
Revestido de autoridade para interpretar e fazer respeitar os direitos e poderes constitucionalmente outorgados, reprimindo qualquer ato que lhes seja contrA?rio, o Poder JudiciA?rio, criado e definido na prA?pria ConstituiAi??A?o como poder independente,128 detAi??m o monopA?lio da funAi??A?o jurisdicional nacional,129 que por sua vez incide sobre toda e qualquer questA?o que envolva lesA?o ou ameaAi??a a direito130 e resulte da aplicaAi??A?o da ConstituiAi??A?o, das leis e Tratados, acompanhando em toda a sua extensA?o, a competA?ncia dos Legislativos e dos Executivos131 dos entes federados, no campo reservado Ai?? aAi??A?o de uns e de outros. Para tanto, visando Ai?? preservaAi??A?o das autonomias locais, no sistema federal132 a funAi??A?o jurisdicional Ai?? partilhada133 na prA?pria ConstituiAi??A?o, entre duas ordens paralelas de JuAi??zes e Tribunais, autA?nomas e independentes134 (JustiAi??a Federal e JustiAi??as Estaduais), cada qual com competA?ncias distintas e nA?o subordinadas, mas antes coordenadas, ai???ex aequoai???, no mesmo pAi?? de igualdade, por um ou mais Tribunais Federais Superiores (STF e STJ no caso brasileiro), incumbidos do controle da constitucionalidade das leis e atos dos Poderes PA?blicos, bem como da uniformidade jurisprudencial na aplicaAi??A?o do direito federal que, no caso brasileiro, se dA? em instA?ncias de superposiAi??A?o135.
Mas ao contrA?rio do que ocorre em outros sistemas federais,136 no resguardo mA?ximo da separaAi??A?o e independA?ncia dos Poderes, nossa ConstituiAi??A?o explicitou minuciosamente a estrutura e as atribuiAi??Ai??es do Poder JudiciA?rio, estabelecendo e demarcando, a partir do Supremo Tribunal Federal, as atribuiAi??Ai??es, recursos e os A?rgA?os necessA?rios Ai?? aAi??A?o dos Tribunais Federais Superiores, cujos princAi??pios devem obrigatoriamente ser observados pelas JustiAi??as dos Estados (CF/88, art. 125), de tal forma que, tanto a estrutura, como as competA?ncias demarcadas no texto constitucional, nA?o podem ser alteradas pelo Poder Legislativo Federal,137 que por sua vez detAi??m competA?ncia apenas para legislar sobre ai???direito processualai???, ai???organizaAi??A?o judiciA?riaai???, ai???custas dos serviAi??os forensesai???, ai???criaAi??A?o, funcionamento e processo do juizado de pequenas causasai??? e ai???procedimentos em matAi??ria processualai???.138
Incumbido pelo povo da guarda e defesa da ConstituiAi??A?o, por expressa delegaAi??A?o do Poder Constituinte, ao JudiciA?rio atribuiu-se funAi??A?o de particular importA?ncia na repressA?o do abuso de Poderes no Estado Federal eis que, caracterizando-se este como um regime de poderes limitados, ao JudiciA?rio cumpre o irrenunciA?vel e excelso encargo de apreciar em A?ltima instA?ncia, se os atos dos Poderes PA?blicos, cuja aplicaAi??A?o perante ele se questiona, efetivamente se inserem na competA?ncia constitucional do poder que emanam, ou seja, cabe-lhe a A?ltima palavra sobre a constitucionalidade formal e material (intrAi??nseca) das leis e atos dos Poderes PA?blicos. Nessa ordem de ideias, o E. Min. Celso Mello, certamente um dos mais ilustres e cultos juristas de nosso paAi??s, enfatizou que ai???se a Suprema Corte falhar no desempenho da gravAi??ssima atribuiAi??A?o que lhe foi outorgada, a integridade do sistema polAi??tico, a proteAi??A?o das liberdades pA?blicas, a estabilidade do ordenamento normativo do Estado, a seguranAi??a das relaAi??Ai??es jurAi??dicas e a legitimidade das instituiAi??Ai??es da RepA?blica restarA?o profundamente comprometidasai???139.
Assim concebido para manter o delicado ajuste entre os direitos individuais e os poderes pA?blicos dos diversos entes que compAi??em o sistema federal, o Poder JudiciA?rio Ai?? a ai???balanAi??a que equilibra todo o sistema constitucionalai???,140 cujo vAi??rtice, representado pela Suprema Corte, Ai?? o grande ai???arbitro do federalismoai???141 de vez que, assegurando o respeito aos direitos individuais e Ai?? divisA?o de poderes estabelecidos na ConstituiAi??A?o, preserva a excelA?ncia do Estado de Direito e a liberdade do povo, das quais Ai?? fiel depositA?rio.

CONCLUSAi??ES

1) O Estado Federal incorpora os conceito do impAi??rio do Direito (ai???rule of lawai???) e da integral submissA?o dos Poderes PA?blicos Ai?? ordem constitucional, atravAi??s de seus trA?s elementos tAi??picos (declaraAi??A?o dos direitos fundamentais do indivAi??duo, a divisA?o e distinAi??A?o de poderes do Estado, e um poder judicial independente, que exerAi??a o controle da constitucionalidade das leis e dos atos dos Poderes PA?blicos), aperfeiAi??oando e complementando a proteAi??A?o jurAi??dica dos direitos e liberdades individuais com uma substancial divisA?o do poder estatal, atravAi??s da partilha e segregaAi??A?o constitucional de poderes (vertical e horizontal) entre os entes federados que, nos respectivos A?mbitos de competA?ncia rigidamente definidos e excludentes, se limitam reciprocamente em pAi?? de igualdade (ai???ex aequoai???), gozando de ai???autonomiaai???, para se auto-organizar, criar ordenamento jurAi??dico e tributos prA?prios, nos limites das respectivas competA?ncias constitucionais.

2) Nascido de um ato institucional limitativo da sua atividade, o Estado Federal, assim como seus integrantes, tA?m no pacto federativo estabelecido na ConstituiAi??A?o Federal, um vAi??nculo de unidade nacional e um compromisso de integral subordinaAi??A?o aos princAi??pios e as competA?ncias atribuAi??das pelo povo na prA?pria ConstituiAi??A?o que, por serem indisponAi??veis, indeclinA?veis e inderrogA?veis, nA?o podem ser alterados ao capricho dos entes federados, nem por quaisquer de seus poderes constituAi??dos (princAi??pio da intangibilidade do pacto federativo)

3) Em face da tridimensionalidade assumida pelo federalismo brasileiro, na coordenaAi??A?o e especificaAi??A?o de poderes, a prA?pria ConstituiAi??A?o enumera as competA?ncias privativas do Governo Central e dos diversos entes federados (UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicAi??pios), que determinam as respectivas esferas de atuaAi??A?o material dos poderes outorgados (legislativo, administrativo e tributA?rio) e definem a linha divisA?ria da autonomia (ai???self-governmentai???), cujo exercAi??cio, por ser absolutamente independente, impenetrA?vel, irredutAi??vel e excludente em relaAi??A?o aos demais entes federados, nA?o comporta hierarquia ou subordinaAi??A?o, que nA?o seja ao prA?prio Poder Constituinte, de modo a evitar a possibilidade de conflito e de concorrA?ncia assegurando, de um lado, a supremacia nacional dos interesses federais em certas e determinadas matAi??rias e, de outro, a autonomia dos entes federados no exercAi??cio dos poderes que lhes sA?o inerentes, nas matAi??rias de interesse presumidamente regional e local, dentro dos respectivos territA?rios. A violaAi??A?o Ai?? reserva de competA?ncia legislativa privativa, instituAi??da em favor de um ente federado, pelos demais integrantes da federaAi??A?o, implicarA? em ai???invasA?o de competA?nciaai???, consubstanciando uma situaAi??A?o de inconstitucionalidade formal.

4) Visando evitar os perigos de um Governo hipercentralizado, a ConstituiAi??A?o procura ainda disseminar poderes entre os entes federados conforme os respectivos interesses (nacional, regional e local), enumerando os poderes administrativos comuns a todos os entes federados nos A?mbitos dos seus respectivos territA?rios, bem como os poderes legislativos concorrentes entre a UniA?o, Estados e Distrito Federal, sendo que fora desses poderes expressamente enumerados ou dos que lhe sejam racionalmente implAi??citos, os demais poderes nA?o expressamente conferidos e nA?o proibidos sA?o reservados aos Estados e ao povo.

5) Na enumeraAi??A?o da competA?ncia concorrente em idA?ntica matAi??ria legislativa, a ConstituiAi??A?o estabelece um verdadeiro ai???condomAi??nio legislativoai???, onde expressamente se ressalva Ai?? UniA?o a legislaAi??A?o sobre normas gerais e diretrizes essenciais, que exijam uniformidade ou sistema nacionais, enquanto reserva aos Estados a capacidade para impor suas prA?prias normas para atender suas peculiaridades, nas matAi??rias que admitam ou requeiram diversidade de tratamento de acordo com as condiAi??Ai??es locais. Em caso de conflito no exercAi??cio da competA?ncias legislativas concorrentes, a prA?pria ConstituiAi??A?o estabelece o princAi??pio da supremacia do direito federal, que tem preeminA?ncia sobre o direito local e lhe suspende a eficA?cia, no que lhe for contrA?ria, hipA?tese em que, a legislaAi??A?o federal, servirA? de ai???moldeai??? Ai??s legislaAi??Ai??es locais que, somente podem preencher lacunas e adequar-se Ai??s peculiaridades regionais.

6) No campo dos poderes administrativos comuns conferidos Ai?? UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicAi??pios, embora possam nA?o ser necessariamente coincidentes as atuaAi??Ai??es em funAi??A?o da predominA?ncia dos interesses tutelados (nacional, regional ou local), para que se torne possAi??vel o exercAi??cio simultA?neo desses trA?s poderes administrativos sobre o mesmo territA?rio, sem que dessa coexistA?ncia resulte o caos, a confusA?o, ou a duplicaAi??A?o irracional e desnecessA?ria de serviAi??os e custos, Ai?? imprescindAi??vel que os referidos poderes, embora comuns, nA?o sejam concorrentes, mas coordenados de tal forma que a atuaAi??A?o de cada ente federado se restrinja ao objeto especAi??fico e Ai?? esfera de gestA?o dos negA?cios ou serviAi??os pA?blicos que lhe sA?o prA?prios, sem interferA?ncia nas atividades legAi??timas dos demais, observando-se os princAi??pios constitucionais da ai???eficiA?nciaai???, da ai???legalidade da AdministraAi??A?oai??? e ai???territorialidadeai???, eis que a repartiAi??A?o de competA?ncias administrativas comuns, nA?o se restringe a uma mera questA?o de partilha de poder, mas tambAi??m envolve partilha de responsabilidades e custos na gestA?o ou prestaAi??A?o dos serviAi??os pA?blicos de que se cogita, estes A?ltimos determinados proporcionalmente em funAi??A?o das respectivas finalidades e da predominA?ncia dos interesses tutelados (nacional, regional ou local), donde a cumulaAi??A?o de atribuiAi??Ai??es deve ser sempre interpretada como supletiva, na exata medida da predominA?ncia e da necessidade de tutela dos respectivos interesses (nacional, regional ou local), sob pena degenerar na indesejA?vel duplicaAi??A?o irracional e desnecessA?ria de A?rgA?os, serviAi??os e custos.

7) NA?o pode haver verdadeira autonomia polAi??tica, sem que se assegure a correspondente autonomia financeira, donde hA? que se conceder competA?ncia tributA?ria que, no Brasil Ai?? partilhada entre as trA?s ordens de entes federados (UniA?o, Estados e Distrito Federal, e MunicAi??pios), cujos poderes se exercem independentemente nos respectivos territA?rios dentro da esfera outorgada pela ConstituiAi??A?o Federal, atravAi??s do exercAi??cio de dois direitos diversos que, embora consequentes, sA?o conferidos a Poderes distintos e independentes, quais sejam, o direito de instituir tributo outorgado privativamente ao Poder Legislativo (atravAi??s da rAi??gida discriminaAi??A?o de competA?ncias tributA?rias), e o direito de exigir ou de cobrar o tributo, deferido ao Poder Executivo das Entidades dotadas do poder de tributar, ambos tratados pela ConstituiAi??A?o como atividades estritamente vinculadas Ai?? legalidade e integralmente balizadas pelas correspondentes garantias asseguradas no Estatuto do contribuinte, de tal forma que qualquer violaAi??A?o Ai??s garantias constitucionalmente asseguradas aos contribuintes, por parte dos Entes federados – seja na regulamentaAi??A?o do direito tributA?rio, seja na sua aplicaAi??A?o atravAi??s de lanAi??amentos individuais -, provoca grave e inadmissAi??vel lesA?o Ai?? ordem jurAi??dica e ao patrimA?nio do contribuinte, ensejando os correlativos direitos pA?blicos subjetivos, nA?o sA? de ver declarada a inaplicabilidade e inconstitucionalidade do ato violador, nem sA? de ver restaurada a ordem jurAi??dica violada, mas de exigir que os entes federados exerAi??am a atividade tributA?ria com observA?ncia aos seus direitos impostos Ai??quela atividade pela ConstituiAi??A?o.

8) O abuso dos poderes constitucionalmente outorgados aos entes federados, sob os vA?rios matizes em que se pode configurar (ai???inconstitucionalidade por aAi??A?oai???, ai???excessoai??? ou ai???desvioai??? de poder, ai???inconstitucionalidade por omissA?oai???, ai???usurpaAi??A?oai??? ou ai???invasA?oai??? de competA?ncia alheia), por representar uma ameaAi??a inadmissAi??vel Ai??s liberdades pA?blicas, Ai?? supremacia da ordem constitucional e aos valores democrA?ticos que a informam, implica na sanAi??A?o de nulidade absoluta e insanA?vel aos atos violadores, sem que se lhe possa atribuir qualquer graduaAi??A?o na nulidade ou inconstitucionalidade, para efeitos de sanar-lhe a falta, deslegitimando o poder, desfigurando o ato de autoridade e descaracterizando a atividade pA?blica, que passa a se caracterizar como atividade ilAi??cita e, como tal, nA?o pode ser a nenhum pretexto consentida, sob pena de desestabilizaAi??A?o e ruptura do prA?prio Estado de Direito.

9) O Poder JudiciA?rio, criado e definido na prA?pria ConstituiAi??A?o como poder independente, detAi??m o monopA?lio da funAi??A?o jurisdicional nacional (para interpretar e fazer respeitar os direitos e poderes constitucionalmente outorgados, reprimindo qualquer ato que lhes seja contrA?rio), acompanhando em toda a sua extensA?o, a competA?ncia dos Legislativos e dos Executivos dos entes federados, no campo reservado Ai?? aAi??A?o de uns e de outros, de tal forma que, tanto a sua estrutura, como as suas competA?ncias demarcadas no texto constitucional, nA?o podem ser alteradas pelo Poder Legislativo Federal. Incumbido pelo povo da guarda e defesa da ConstituiAi??A?o, por expressa delegaAi??A?o do Poder Constituinte, ao JudiciA?rio atribuiu-se funAi??A?o de particular importA?ncia na repressA?o do abuso de Poderes no Estado Federal e na mantenAi??a do delicado ajuste entre os direitos individuais e os poderes pA?blicos dos diversos entes que compAi??em o sistema federal, representando a ai???balanAi??a que equilibra todo o sistema constitucionalai???, cujo vAi??rtice, representado pela Suprema Corte, Ai?? o grande ai???arbitro do federalismoai??? de vez que, assegurando o respeito aos direitos individuais e Ai?? divisA?o de poderes estabelecidos na ConstituiAi??A?o, preserva a excelA?ncia do Estado de Direito e a liberdade do povo, das quais Ai?? fiel depositA?rio.

NOTAS
1. cf. SCHWARTZ, Benard, in ai???El Federalismo Norteamericano Atualai???. Ai??TraduAi??A?o de Juan Manuel RuigA?mes, Ed. Civitas S/A, 1A? ed., 1984, pA?g. 33.
2. Dentre os vA?rios efeitos do federalismo na construAi??A?o democrA?tica do Estado, Enoch Alberti Rovira sintetiza a Doutrina AlemA?, demonstrando que ai???atravAi??s da descentralizaAi??A?o dos centros de decisA?o, se aproxima o poder dos cidadA?osai???, possibilitando um ai???maior jogo das forAi??as polAi??ticasai???, garantindo o ai???pluralismoai??? e permitindo ai???diversas combinaAi??Ai??es e relaAi??Ai??es entre maiorias e minoriasai???, com o que ai???se protegem as minorias polAi??ticasai??? e ai???se reforAi??a a participaAi??A?o destas no exercAi??cio das funAi??Ai??es estataisai???, o que, por sua vez, gera uma ai???maior responsabilidade compartilhadaai??? por estas minorias e ai???seu maior nAi??vel de preparaAi??A?o e experiA?ncia para o exercAi??cio do governaai???, alAi??m de um “agreement on fundamentals” (cf. ROVIRA, Enoch Alberti, in “Federalismo y Cooperacion em la Republica Federal Alemana”, Ed. Centro de EstA?dios Constitucionales, Madri, 1986. pA?gs. 52/53)
3. Ao comentar as vantagens jurAi??dicas da discriminaAi??A?o rAi??gida de competA?ncias tributA?rias impostas pelo sistema federal, Aliomar Baleeiro ironiza afirmando que ai???a desvantagem A?nica Ai?? a de sujeitar o legislador a uma disciplina, que lhe tolhe atAi?? certo ponto a liberdade de movimentos, tA?o grata aos que detem o poder. O capricho fiscal hA? de conter-se dentro de limites constitucionais no que tange Ai?? escolha das variedades da tributaAi??A?o. Mas dentro da competA?ncia respectiva, essa variedade pode satisfazer todas as preferA?ncias polAi??ticas e econA?micas.ai??? (cf. BALEEIRO, Aliomar, in ai???DiscriminaAi??A?o de Rendasai???, PublicaAi??A?o nA? 1 do Instituto Brasileiro de Direito Financeiro, Rio de Janeiro, 1953, pA?g. 11).
4. No campo tributA?rio, o festejado jurista prossegue ressaltando que, ai???desgraAi??adamente, no Brasil os Estados teimam em abster-se do que constitucional e racionalmente podem e devem fazer, e precipitam-se no abismo do que nA?o podem nem devem fazerai???, decretando, ai???sob a denominaAi??Ai??es diversas, ora impostos de sua prA?pria competA?ncia, onerando-se e onerando os contribuintes por atos duplicados para o mesmo fim, ora impostos da competA?ncia alheia, caindo no precipAi??cio da inconstitucionalidadeai???. (cf. BALEEIRO, Aliomar, in ai???DiscriminaAi??A?o de Rendasai??? cit., pA?gs. 21 e 23)
5. MARTINS, Ives Gandra da Silva, in ai???O Abuso do Poder do Estadoai??? coordenado por Mauro roberto Gomes de Mattos, Ed. AmAi??rica JurAi??dica, Rio de Janeiro, 2005, pA?gs. 124 e 125.
6. Como ensina Carl Schmitt ai???o povo Ai?? portador do Poder constituinte, e se dA? a sAi?? mesmo uma ConstituiAi??A?oai??? (cf. SCHMITT, Carl, in ai???Teoria dela ConstituciA?nai???, Alianza Ed., 1A? ed. 1982, reimpressa em 1992, pA?g 138); cf. tb. GORDILLO, Agostin in ai???Teoria General de Derecho Administrativo – Ed.Inst.de Est.de Adm.Local – Madrid – 1984 – pA?gs.49/50 e 52; BIELSA, Rafael in ai???Estudios de Derecho PA?blico – Derecho Fiscalai??? – Buenos Aires – 1951 – – Vol.II, pA?g.64.
7. Seabra Fagundes ressalta que ai???a submissA?o Ai?? ordem jurAi??dica nA?o atinge apenas os atos do Poder Executivo. Dentro dela se hA?o de exercer todas as atividades estatais. O Estado, nascido de um ato institucional limitativo da sua atividade e tendo por finalidade a ediAi??A?o e realizaAi??A?o do direito, tem necessariamente de conformar Ai?? ordem jurAi??dica o desenvolvimento de sua aAi??A?o. Ai?? ordem jurAi??dica de A?rbita constitucional se submetem tambAi??m os poderes Legislativo e JudiciA?rio, que funcionam segundo a competA?ncia a eles atribuAi??da na Lei Fundamental.ai??? (cf. in FAGUNDES, M. Seabra, in ai???O Controle dos Atos Administrativos pelo Pode JudiciA?rioai??? 6A? Ed. revista e atualizada Ed. Saraiva, 1984, nota 6 Ai?? pA?g. 81)
8. Nesse sentido, ensina Thomas Cooley que ai???as ConstituiAi??Ai??es nA?o foram feitas para criar direitos do povo, mas unicamente para reconhecA?-los e conservA?-los, e se alguns sA?o especialmente numerados e conferidos Ai?? somente porque eles sA?o mais importantes, e ordinariamente expostos Ai?? invasAi??esai??? (cf. Cooley, Thomas, in ai???PrincAi??pios Gerais de Direito Constitucional dos Estado Unidos da AmAi??rica do Norteai??? traduAi??A?o da 3A? ed. EdiAi??A?o inglesa por Alcides Cruz. Ai??Ed. Livraria universal, Porto Alegre, 1909, pA?g. 36)
9. Nesse sentido Francisco Campos demonstra que ai???a garantia constitucional aos direitos individuais constitui uma limitaAi??A?o de ordem geral a todos os Poderes do Estado (…).Os direitos fundamentais, assegurados na ConstituiAi??A?o, constituem uma fronteira comum a todos os Poderes do Estado, porque o que a ConstituiAi??A?o afirma mediante a declaraAi??A?o daqueles direitos, Ai??, no regime do Estado de Direito, a regra bA?sica da distribuiAi??A?o de poderes entre o Estado e os indivAi??duos, de acordo com o critAi??rio, enunciado por Carl Schmitt, de que a liberdade individual Ai?? em princAi??pio ilimitada e a autoridade do Estado se presume em princAi??pio limitada. (…). O que se segue da declaraAi??A?o constitucional dos direitos fundamentais Ai?? que a lei, sob o pretexto de os regular, nA?o pode suprimi-los, …ai??? (cf. CAMPOS, Francisco in parecer intitulado ai???Lei e Regulamento ai??i?? Direitos Individuaisai??? publ. in RDA vol. 80, pA?gs. 376 a 378); cf. tb. SCHMITT, Carl, in ai???Teoria dela ConstituciA?nai???, cit., pA?g 138.
10. Gilmar Ferreira Mendes em memorA?vel sAi??ntese ressalta que: ai???os direitos individuais sA?o, a um sA? tempo, direitos subjetivos e elementos fundamentais da ordem constitucional objetiva. Enquanto direitos subjetivos, os direitos fundamentais outorgam aos titulares a possibilidade de impor os seus interesses em face dos A?rgA?os obrigados. Na sua dimensA?o como elemento fundamental da ordem constitucional objetiva, os direitos fundamentais ai??i?? tanto aqueles que nA?o asseguram, primariamente, um direito subjetivo, quanto aqueloutros, concebidos como garantias individuais ai??i?? formam a base do ordenamento jurAi??dico de um Estado de Direito democrA?tico. . (…). Na sua concepAi??A?o tradicional, os direito fundamentais sA?o direitos de defesa (Abwehrrechte), destinados a proteger determinadas posiAi??Ai??es subjetivas contra a intervenAi??A?o do Poder PA?blico, seja pelo a) nA?o impedimento da prA?tica de determinado ato, seja pela b) nA?o intervenAi??A?o em situaAi??Ai??es subjetivas ou pela nA?o eliminaAi??A?o de posiAi??Ai??es jurAi??dicas. (…) Enquanto direitos de defesa, os direitos fundamentais asseguram a esfera de liberdade individual contra interferA?ncias ilegitimas do Poder PA?blico, provenham elas do Executivo, do Legislativo ou, mesmo, do JudiciA?rio. Se o Estado viola esse princAi??pio dispAi??e o indivAi??duo da correspondente pretensA?o que pode consistir fundamentalmente, em uma : (1) pretensA?o de abstenAi??A?o (Unterlassungsanspruch); (2) pretensA?o de revogaAi??A?o (Aufhebungsanspruch), ou ainda, em uma (3) pretensA?o de anulaAi??A?o (Beseitigungsanspruch). Os direitos de defesa ou de liberdade legitimam ainda duas pretensAi??es adicionais: 4) pretensA?o de consideraAi??A?o (BerA?cksitigungsanspruch), que impAi??e ao Estado o dever de levar em conta a situaAi??A?o do eventual afetado, fazendo as devidas ponderaAi??Ai??es; e (5) pretensA?o de defesa ou de proteAi??A?o (Schutzanspruch), que impAi??e ao Estado, nos casos extremos, do dever de agir contra terceiros.ai??? (cf. MENDES, Gilmar Ferreira, in ai???HermenA?utica Constitucional e Direitos Fundamentaisai??? Ed. BrasAi??lia JurAi??dica e IDP, 2000, pA?gs. 199/200)
11. Ao interpretar o PrincAi??pio Republicano referendado pela ConstituiAi??A?o de 1988 e seu corolA?rio da responsabilidade dos Governantes, a Suprema Corte na voz do Min. Celso Mello assentou que ai???a responsabilidade dos governantes tipifica-se como uma das pedras angulares essenciais Ai?? configuraAi??A?o mesma da ideia republicana. A consagraAi??A?o do princAi??pio da responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, alAi??m de refletir uma conquista bA?sica do regime democrA?tico, constitui consequA?ncia necessA?ria da forma republicana de governo adotada pela ConstituiAi??A?o Federal. O princAi??pio republicano exprime, a partir da ideia central que lhe Ai?? subjacente, o dogma de que todos os agentes pA?blicos – os Governadores de Estado e do Distrito Federal, em particular – sA?o igualmente responsA?veis perante a lei. (cf. Ac. do STF-Pleno na ADIn nA? 1021, Rel. Min. Celso de Mello in RTJ vol. 178/565)
12. Nesse sentido Seabra Fagundes ressalta que ai???a competA?ncia vem rigorosamente determinada no direito positivo como condiAi??A?o de ordem para o desenvolvimento das atividades estatais e, tambAi??m como meio de garantia para o indivAi??duo, que tem na sua discriminaAi??A?o o amparo contra os excessos de qualquer agente do Estado. Toda vez que o agente procede sem estar investido legalmente, excede ao agir o A?mbito de atribuiAi??Ai??es que a lei lhe designa, hA? inconstitucionalidade.ai??? (cf. in FAGUNDES, M. Seabra, in ai???O Controle dos Atos Administrativos …ai??? cit., pA?g. 52)
13. Manoel GonAi??alves Ferreira Filho esclarece que ai???a divisA?o do poder consiste em repartir o exercAi??cio do poder polAi??tico por vA?rios A?rgA?os diferentes e independentes (…), de tal sorte que nenhum A?rgA?o isolado possa agir sem ser freado pelos demais. A divisA?o proscreve o arbAi??trio, ou ao menos o dificulta sobremodo, porque sA? pode ocorrer se se der o improvA?vel conluio de autoridades independentes. Ela estabelece, pois um sistema de freios e contrapesos, sob o qual pode vicejar a liberdade individualai???. (cf. FERREIRA FILHO, Manoel GonAi??alves, in ai???Curso de Direito Constitucionalai??? 17A? ed. revisada e atualizada 1989, Ed. Saraiva, pA?g.116)
14. cf. DUGUIT, LAi??on in ai???LeAi??ons de Droit Public Generalai??? Ed. E. de Boccard, Paris, 1926, pA?g. 280.
15. Kelsen demonstra que ai???a descentralizaAi??A?o permite uma aproximaAi??A?o maior da ideia de democraciaai??? e do ai???princAi??pio de autodeterminaAi??A?oai???, de vez que a primeira ai???exige a conformidade mA?xima entre a vontade geral expressa na ordem jurAi??dica e a vontade dos indivAi??duos sujeitos Ai?? ordem; por essa razA?o, a ordem Ai?? criada pelos prA?prios indivAi??duos por ela obrigados de acordo com o princAi??pio de maioria.ai??? (cf. KELSEN, Hans, in ai???Teoria Geral do Direito e do Estadoai???, 2A? ed. Ed. Martins Fontes, SA?o Paulo, 1992, pA?g. 305)
16. Para Kelsen ai???a chamada autonomia local Ai?? uma combinaAi??A?o direta e deliberada das ideias de descentralizaAi??A?o e democracia.ai??? cf. KELSEN, Hans, in ai???Teoria Geral do Estadoai???, 2A? Ed. Martins Fontes, SA?o Paulo, 1992, pA?g. 305. Idem op. cit., pA?g. 307
17. cf. HORTA, Raul Machado in ai???Direito Constitucionalai???, 2A? ed. revista, atualizada e ampliada, Ed. Del Rey, Belo Horizonte, 1999, pA?g. 306.
18. Cf. HORTA, Raul Machado in ai???Direito Constitucionalai??? cit., pA?g. 463.
19. Como ensina Kelsen ai???a ordem jurAi??dica de um Estado federal compAi??e-se de normas centrais vA?lidas para o seu territA?rio inteiro e de normas locais vA?lidas apenas para porAi??Ai??es desse territA?rio, para os territA?rios dos Estados componentes (ou membros). As normas gerais centrais, as ai???leis federaisai??i??, sA?o criadas por um A?rgA?o legislativo central, a legislatura da federaAi??A?o, enquanto que as normas gerais locais sA?o criadas por A?rgA?os locais, as legislaturas dos Estados componentes. Isso pressupAi??e que, no Estado federal, a esfera material de validade da ordem jurAi??dica, ou, em outras palavras, a competA?ncia legislativa do Estado, estA? dividida entre uma autoridade central e vA?rias autoridades locaisai??? (cf. KELSEN, Hans, in ai???Teoria Geral …ai???, cit., pA?g. 309).
20. Raul Machado Horta ao estabelecer o conceito jurAi??dico da autonomia que detAi??m os entes federados, para diferenciA?-lo do conceito de soberania, cujo detentor Ai?? o povo, esclarece que ai???a autonomia provAi??m, etimologicamente, de ai???nomosai??i?? e significa, tecnicamente, a ediAi??A?o de normas prA?prias. Em liAi??A?o clA?ssica, Laband esclareceu o conceito jurAi??dico de autonomia pressupAi??e o poder de direito pA?blico nA?o soberano, em virtude de direito prA?prio e nA?o de uma delegaAi??A?o, para estabelecer regras jurAi??dicas obrigatA?rias. Ai?? no prA?prio Laband que retiramos o esclarecimento, segundo o qual os Estados-Membros nA?o sA?o simples partes constitutivas da Republica Federal, pois eles tambAi??m possuem personalidade de direito pA?blico, capacidade de aAi??A?o e vontade independente. O poder de organizaAi??A?o prA?pria Ai?? competA?ncia exclusiva do Estado-Membro e nele localizamos relevante elemento que diferencia o Estado-Membro da RegiA?o e da Comunidade AutA?noma do Estado unitA?rio, que sA?o entidades territoriais privadas do poder de organizaAi??A?o autA?nomaai??? (cf. HORTA, Raul Machado in ai???Direito Constitucionalai??? cit., pA?g. 339/340) .
21. Victor Nunes Leal esclarece que ai???a essA?ncia da descentralizaAi??A?o administrativa e polAi??tica do federalismo consiste em estar a extensA?o dessa descentralizaAi??A?o fora do alcance do poder legislativo central, o que nA?o sucede no Estado unitA?rio descentralizado. O controle de constitucionalidade por um A?rgA?o diferente do poder legislativo central constitui um aperfeiAi??oamento do sistema. Sem ele o poder legislativo central poderia fraudar a definiAi??A?o constitucional das competA?ncias federal e estadual, promulgando leis inconstitucionais, com invasA?o da esfera prA?pria dos Estados. Sendo o legislativo federal o A?nico juiz da constitucionalidade de suas leis, a intromissA?o na A?rea privativa dos Estados ficaria consumada sem apelo, com evidente desfiguraAi??A?o da rigidez ou supremacia do texto constitucional.ai??? (cf. LEAL, Victor Nunes in ai???Problemas de Direito PA?blicoai??? 1A? Ed. Cia. Ed. Forense, 1960, pA?g. 111)
22. Solidamente apoiado na Doutrina alemA?, Linares Quintana demonstra que ai???o federalismo com sua divisA?o de poderes entre as autoridades centrais e locais, Ai?? um suporte do governo constitucional livreai??? , sendo ai???parte integrante do constitucionalismo modernoai??? eis que atravAi??s de ai???uma divisA?o especial ou territorial de poderes, a parte da funcionalai???, ai???opera como restriAi??A?o bastante eficaz contra o abuso dos poderes governamentais pelas autoridades centraisai???, concluindo que ai???nunca como agora a forma federativa de governo encarna uma das garantias mais eficientes da liberdade do individuo, ao repartir e distribuir o poder em distintos nA?cleos de autoridade, evitando, ou pelo menos minorando, a formidA?vel concentraAi??A?o de poder polAi??tico e econA?mico que hoje se observa na generalidade dos executivos da AmAi??rica do Sulai??? (cf. QUINTANA, Segundo V. Linares, in ai???El poder Impositivo y la Libertad Individualai???, Editorial Alfa, Buenos Aires, 1950, pA?g. 85 e 87) .
23. cf. NAWIASKY, Hans in ai???Teoria General del Derechoai???Ed. Rial S/A, Madri, 1962, pA?gs. 47 e 200; cf. tb FULLER, Lon L. in ai???The Morality of Lawai???, New Haven and London, Yale University Press, 1969, pA?gs. 65 a 70.
24. cf. SARAIVA, F. R. dos Santos, in ai???NovAi??ssimo DicionA?rio Latino-Portuguesai??? , 11A? Ed. Livraria Garnier, Rio de Janeiro, 2000, pA?g.496.
25. HORTA, Raul Machado in ai???Direito Constitucionalai??? cit., pA?g. 309.
26. O Supremo Tribunal Federal em voto do Min. MA?rio Velloso expressamente reconhece que ai???No caso brasileiro, esse carA?ter de subordinaAi??A?o do Poder Constituinte Decorrente Ai?? obra do Poder Constituinte Original, no sentido de que deverA? ele, Poder Decorrente, sujeitar-se a princAi??pios inscritos na ConstituiAi??A?o Federal estA? bem realAi??ado no art. 25 e artigo 11 do ADCT Ai?? CF/88 (TAi??rcio Sampaio Ferraz Jr., ai???PrincAi??pios Condicionantes do Poder Constituinte Estadual em face da ConstituiAi??A?o Federalai??i??, RDP 92/34)ai??? (cf. Ac. do STF, Pleno na ADIn nA? 314, rel. Min. Carlos Velloso in RTJ vol. 177/1022); cf. tb. HORTA, Raul Machado in ai???Direito Constitucionalai??? cit., pA?gs. 326/327.
27. Nesse sentido o E. STF jA? assentou que ai???a ConstituiAi??A?o Federal, ao conferir aos Estados a capacidade de auto-organizaAi??A?o e de autogoverno, impAi??e a obrigatA?ria observA?ncia aos seus princAi??pios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador constituinte estadual nA?o pode validamente dispor sobre as matAi??rias reservadas Ai?? iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (…) O princAi??pio da iniciativa reservada implica limitaAi??A?o ao poder do Estado-Membro de criar como ao de revisar sua ConstituiAi??A?o e, quando no trato da reformulaAi??A?o constitucional local, o legislador nA?o pode se investir da competA?ncia para matAi??ria que a carta da repA?blica tenha reservado Ai?? exclusiva iniciativa do governador.ai??? (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na ADIn nA? 227, rel. Min. MaurAi??cio CorrA?a, publ. in RTJ vol. 177/1013)
28. Nesse sentido o emAi??rito Min. Celso Mello em memorA?vel voto na Suprema Corte, solidamente apoiado na Doutrina, ressalta que ai???o relacionamento normativo entre essas instA?ncias de poder ai??i?? UniA?o, Estados-Membros, Distrito Federal e MunicAi??pios ai??i?? encontra fundamento na ConstituiAi??A?o, que Ai?? a expressA?o formal do pacto federal (Pinto Ferreira, ai???ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o Brasileiraai??i??, vol. 1/374, 1989, Saraiva; Michel Temer, ai???Elementos de Direito Constitucionalai??i??, pp 55/59, 5A? ed, 1989, RT; Celso Ribeiro Bastos/Ives Gandra da Silva Martins, ai???ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o do Brasilai??i??, vol. 1/216-221, 1988, Saraiva; JosAi?? Cretella JA?nior, ai???ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o Brasileira de 1988ai??i??, vol. I/131, item nA? 38, 1898, Forense UniversitA?ria)ai??? (cf. voto do Min. Celso Mello no Ac. do STF, Pleno na ADIn nA? 314, rel. Min. Carlos Velloso in RTJ vol. 177/1038)
29. No caso do Brasil, o ai???vAi??nculo de unidade nacionalai??? estA? expresso na ConstituiAi??A?o Federal jA? na definiAi??A?o da RepA?blica Federativa do Brasil, como sendo ai???formada por uma uniA?o indissolA?velai??? dos Estados, MunicAi??pios e Distrito Federal (CF/88, art. 1A?); da mesma forma o compromisso de subordinaAi??A?o aos princAi??pios constitucionais, estA? expresso jA? na nomeaAi??A?o e qualificaAi??A?o de seus componentes como ai???autA?nomos, nos termos da ConstituiAi??A?oai??? (CF/88, art. 18), sendo-lhes ai???vedadoai??? ai???criar preferA?ncias entre siai??? (art. 19, III) e impondo-se-lhes individualmente observA?ncia aos princAi??pios constitucionais (Estados: art. 25; MunicAi??pios art. 29 e; Distrito Federal: art. 32)
30. Story transcrevendo a memorA?vel liAi??A?o do Chief Justice Marshal lembra que ai???o povo fez a ConstituiAi??A?o e o povo pode desfaze-la . Ai?? a criatura da sua vontade e sA? por sua vontade vive. Mas este poder supremo e irresistAi??vel para fazer e desfazer, sA? reside no corpo inteiro do povo, mas nA?o em uma de suas subdivisAi??es. A tentativa de exercA?-lo, de qualquer uma de suas partes Ai?? uma usurpaAi??A?o e deve ser repelida por aqueles aos quais o povo delegou o poder de a repelir.ai??? (cf. Story, Joseph in “ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o dos Estado Unidos por Joseph Story, LL. D. A?ltima EdiAi??A?o trad. e adapt. Ai?? ConstituiAi??A?o Brazileira pelo Dr. TheA?philo Ribeiroai??? ai??i?? 1A? Ed. 1894, Vol, II, pA?g. 137)
31. Nesse sentido SCHWARTZ esclarece que a ConstituiAi??A?o Federal ai???Ai?? mais do que uma simples alianAi??a ou liga entre comunidades soberanas e independentesai???, dissolvAi??vel ao capricho de qualquer de suas partes, pois atravAi??s dela ai???o povo formou uma verdadeira UniA?o, cuja prA?pria existA?ncia refuta a pretensA?o de que existam soberanias incompatAi??veisai???. (cf. Schwartz, Bernard in ai???Los Poderes del Gobierno – Comentario sobre la ConstituciA?n de los Estado Unidos – I. Poderes Federales y Estatalesai???, TraduAi??A?o de JosAi?? Juan Olloqui Labastida, Ed. Facultad de Derecho Universidad Nacional AutA?noma de MAi??xico, 1966, pA?gs. 49 e 52)
32. Ao definir o conteA?do do pacto federal brasileiro, instituAi??do pela ConstituiAi??A?o Federal de 1988, Raul Machado Horta esclarece que ai???sA?o peAi??as constitutivas e ineliminA?veis na fisionomia da forma federativa de Estado os seguintes elementos de sua configuraAi??A?o constitucional: I – Indissolubilidade do vAi??nculo federativo entre a UniA?o, os Estados, os MunicAi??pios e o Distrito Federal (ConstituiAi??A?o, art. 1A?). II – Pluralidade dos entes constitutivos da RepA?blica Federativa: UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicAi??pios (ConstituiAi??A?o, art. 18). III – Faculdade de incorporaAi??A?o, subdivisA?o, desmembramento, anexaAi??A?o, formaAi??A?o de novos Estados, bem como criaAi??A?o, incorporaAi??A?o, fusA?o e desmembramento de MunicAi??pios, mediante plebiscito (ConstituiAi??A?o, art. 18, Ai??Ai?? 3A? e 4A?). IV – VedaAi??Ai??es constitucionais da UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicAi??pios (ConstituiAi??A?o, art. 19, I, II, III). V – Soberania da UniA?o e autonomia dos Estados, Distrito Federal e MunicAi??pios (ConstituiAi??A?o, art. 21, I, II, 25, 29, 32). VI – RepartiAi??A?o de competA?ncias. (arts. 21, 22, 23, 24, 30, 32, Ai?? 1A?) VII – IntervenAi??A?o federal nos Estados e no Distrito Federal (art. 34). VIII ai??i?? IntervenAi??A?o estadual nos MunicAi??pios e intervenAi??A?o federal nos MunicAi??pios de TerritA?rio Federal (ConstituiAi??A?o, art. 35). IX – OrganizaAi??A?o bicameral do Poder Legislativo federal, assegurada a existA?ncia da CA?mara dos Deputados, A?rgA?os dos representantes do povo e do Senado Federal, A?rgA?o dos representantes dos Estados e do Distrito Federal (ConstituiAi??A?o, arts. 44, 45, 46). X – A igualdade da representaAi??A?o dos Estados e do Distrito Federal no Senado. (ConstituiAi??A?o, art. 46) XI – Iniciativa das Assembleias Legislativas Estaduais, para proposta de emenda Ai?? ConstituiAi??A?o (ConstituiAi??A?o, art. 60, III). XII – Poder JudiciA?rio da UniA?o, com a inclusA?o neste de um Supremo Tribunal Federal, para exercer a funAi??A?o de Guarda da ConstituiAi??A?o, e do Poder JudiciA?rio nos Estados (ConstituiAi??A?o, arts. 92, I, 102, 125). XIII – MinistAi??rio PA?blico, na qualidade de instituiAi??A?o essencial Ai?? funAi??A?o jurisdicional do Estado, de A?rgA?o da aAi??A?o de inconstitucionalidade e da representaAi??A?o, para fins da intervenAi??A?o federal da UniA?o e da intervenAi??A?o estadual nos MunicAi??pios (ConstituiAi??A?o, art. 36, III, 139, IV). XIV – Poder e competA?ncia tributA?ria da UniA?o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-cAi??pios, observada a particularizaAi??A?o dos impostos atribuAi??dos a cada pessoa de direito pA?blico interno (ConstituiAi??A?o -arts. 145, I, II, III, 153, 154, 155, 156). XV – RepartiAi??A?o das receitas tributA?rias, objetivando promover o equilAi??brio socioeconA?mico entre Estados e entre MunicAi??pios (ConstituiAi??A?o, arts. 157, 158, 159 e 161, II).ai??? (cf. HORTA, Raul Machado in ai???Direito Constitucionalai??? cit., pA?gs. 464/465)
33. Nesse sentido JosAi?? Afonso da Silva ressalta que ai???Ai?? claro que o texto nA?o proAi??be apenas emendas que expressamente declarem: ai???fica abolida a FederaAi??A?o, ou a forma federativa de Estadoai??i?? (…). A vedaAi??A?o atinge a pretensA?o de modificar qualquer elemento conceitual da FederaAi??A?o (…); basta que a emenda se encaminhe ainda que remotamente, tendaai??i??(emendas tendentes, diz o texto) para a sua aboliAi??A?o.ai??? (cf. SILVA, JosAi?? Afonso da, in ai???Curso de Direito Constitucional Positivoai??? 23A? ed. Ed. Malheiros, 2004, SA?o Paulo, pA?g. 67) . No mesmo sentido Raul Machado Horta ensina que ai???essas caracterAi??sticas constitucionais da RepA?blica Federativa abrangem a natureza, as situaAi??Ai??es, a organizaAi??A?o e as competA?ncias que se localizam nos domAi??nios da forma federativa de Estado e cuja aboliAi??A?o se acha proibida ao poder de reforma da ConstituiAi??A?o, atravAi??s da proposta de emenda. Vale dizer, somente o Poder Constituinte originA?rio, na elaboraAi??A?o de nova ConstituiAi??A?o Federal, poderA? alterar essa configuraAi??A?o federativa, para abolir esta ou aquela caracterAi??sticas e introduzir no seu lugar outra regra integradora da forma federativa de Estadoai??? (cf. HORTA, Raul Machado in ai???Direito Constitucionalai???, 2A? ed. revista, atualizada e ampliada. Ai??Ed. Del Rey, Belo Horizonte, 1999, pA?g. 465)
34. Ao fixar os limites do Poder Constituinte Derivado da UniA?o Federal, na aplicaAi??A?o prA?tica do princAi??pio da supremacia constitucional, o Supremo Tribunal Federal reafirmou o princAi??pio da intangibilidade do ai???nA?cleo temA?ticoai??? do Ai?? 4A? do art. 60 da CF/88, pelos poderes constituAi??dos, assentando em memorA?vel voto do E. Min. Celso de Mello, que: ai???O Congresso Nacional, no exercAi??cio de sua atividade constituinte derivada e no desempenho de sua funAi??A?o reformadora, estA? juridicamente subordinado Ai?? decisA?o do poder constituinte originA?rio que, a par de restriAi??Ai??es de ordem circunstancial, inibitA?rias do Poder Reformador (CF, art. 60, Ai?? 1A?), identificou, em nosso sistema constitucional, um nA?cleo temA?tico intangAi??vel e imune Ai?? aAi??A?o revisora da instituiAi??A?o parlamentar. As limitaAi??Ai??es materiais explAi??citas, definidas no Ai?? 4A? do art. 60 da constituiAi??A?o da repA?blica, incidem diretamente sobre o poder de reforma conferido ao Poder Legislativo da UniA?o, inibindo-lhe o exercAi??cio nos pontos ali discriminados. A irreformabilidade desse nA?cleo temA?tico, acaso desrespeitada, pode legitimar o controle normativo abstrato, e mesmo a fiscalizaAi??A?o jurisdicional concreta, de constitucionalidade. Emendas Ai?? ConstituiAi??A?o – que nA?o sA?o normas constitucionais originA?rias – podem, assim, incidir, elas prA?prias, no vicio da inconstitucionalidade, configurado pela inobservA?ncia da de limitaAi??Ai??es jurAi??dicas superiormente estabelecidas no texto constitucional por deliberaAi??A?o do A?rgA?o exercente das funAi??Ai??es constituintes primA?rias ou originA?rias, como tem reconhecido a doutrina, expressa no magistAi??rio de Otto Bachof, ai???Normas Constitucionais Inconstitucionais?ai??i??, pA?gs. 52/54, 1977, AtlA?ntida Editora, Coimbra; Jorge Miranda, ai???Manual de Direito Constitucionalai??i??, tomo II/287-294, item nA? 72, 2A? ed., 1988, Coimbra Editora; Maria Helena Diniz, ai???Norma Constitucional e seus efeitosai??i??, pA?g. 97, 1989, Saraiva; J. J. Gomes Canotilho, ai???Direito Constitucionalai??i??, pags. 756/758, 4A? ed., 1987, Almedina; JosAi?? Afonso da Silva, ai???Curso de Direito Constitucional Positivoai??i??, pags. 58/60, 5A? ed., 1989, RT, entre outros.ai??? (cf. Ac. do STF, Pleno, na ADIn nA? 466-2-DF, Rel. Min. Celso de Mello in RTJ vol. 136/32). No mesmo sentido, ao tratar sobre a autonomia dos Estados e os limites do Poder Constituinte Derivado Estadual, a Suprema Corte reafirmou a intangibilidade dos princAi??pios fixados no pacto federativo pelos ordenamentos jurAi??dicos emanados dos entes federados assentando que: ai???O poder constituinte outorgado pela Carta Federal aos Estados-Membros (…) traduz prerrogativa institucional que sofre todos os condicionamentos normativos impostos pela ConstituiAi??A?o da RepA?blica. Ai?? nesta ai??i?? na ConstituiAi??A?o da RepA?blica ai??i?? que se situa a gA?nese do poder constituinte decorrente dos Estados-Membros, cujo exercAi??cio deve, em consequA?ncia, conformar-se, necessariamente, aos princAi??pios consagrados no texto federal. A insubmissA?o normativa do Estado aos postulados instituAi??dos pela ConstituiAi??A?o Federal gera desvalia jurAi??dica dos atos que a unidade federada venha a praticar, especialmente naquelas situaAi??Ai??es (…) em que o comando constitucional tem por destinatA?rio explAi??cito, o prA?prio Estado-Membro.ai??? (cf. voto do Mi. Celso Mello no Ac. do STF, Pleno, na AIn nA? 192-RS, Rel. Min. Moreira Alves, in RTJ vol. 178/1017).
35. cf. SCHMITT, Carl, in ai???Teoria dela ConstituciA?nai??? cit., pA?g 120/123; cf. tb. nota 6 supra.
36. cf. STORY, Joseph in “ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o …ai??? cit., Vol, II, pA?g. 200
37. cf. CAMPOS, Francisco, in Parecer ai???Lei e Regulamento …ai??? cit. publ.in RDA vol. 73/384 e segs.
38. A autonomia dos Estados e Distrito Federal genericamente prevista no art. 18 da CF/88 se materializa nas capacidades constitucionalmente conferidas de auto-organizaAi??A?o e auto legislaAi??A?o (CF, arts. 25 e 32), de auto-governo (CF, arts. 27, 28 e 125) , de auto-administraAi??A?o (CF, art. 25, Ai?? 1A?) e de exigir tributos prA?prios (CF, arts. 145, 149, Ai?? 1A?, 155 e 195).
39. Embora nA?o dotados de Poder JudiciA?rio prA?prio, a autonomia dos MunicAi??pios genericamente assegurada no art. 18 da CF/88 se materializa nas capacidades constitucionalmente conferidas de auto-organizaAi??A?o e auto-governo (CF, art. 29), de auto legislaAi??A?o (CF, arts. 30) e de exigir tributos prA?prios (CF, arts. 145, 149, Ai?? 1A?, 156 e 195). Como lembra Story ai???o self-government local, portanto, Ai?? matAi??ria de direito constitucional e o Estado nA?o pode aboli-lo e regular os negA?cios locais por intermAi??dio de agentes de sua nomeaAi??A?oai??? (cf. Story, Joseph in “ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o dos Estado Unidos por Joseph Story, LL. D. A?ltima EdiAi??A?o trad. e adapt. Ai?? ConstituiAi??A?o Brazileira pelo Dr. TheA?philo Ribeiroai??? ai??i?? 1A? ed. 1894, Vol, II, nota ai???aai??? pA?g. 14). Em memorA?vel Voto do Min. SepA?lveda Pertence o STF solidamente apoiado na Doutrina expressamente reconhece a ai???inequAi??vocaai??? ai???tridimensionalidade do federalismo brasileiroai???, ao assentar que ai???o sentido do artigo 29, nesse passo, Ai?? apenas garantir a adoAi??A?o, em todos os nAi??veis da federaAi??A?o, do modelo estrutural que a ConstituiAi??A?o Nacional traAi??ou para a UniA?o e que tambAi??m o Estado estA? jungido a respeitar (art. 25); nA?o hA? qualquer diminuiAi??A?o da autonomia municipal. 35. Os MunicAi??pios tA?m, por outorga constitucional, uma esfera impenetrA?vel e irredutAi??vel de competA?ncia, cujo exercAi??cio nA?o pode, a nenhum tAi??tulo, ser condicionado ou restringido pela ConstituiAi??A?o Estadual. Nessa esfera inclui-se a auto-organizaAi??A?o (atravAi??s da lei orgA?nica), a ediAi??A?o de leis sobre assuntos de interesse local (leis comuns) e sua aplicaAi??A?o (atravAi??s de atos da AdministraAi??A?o). Portanto, nA?o teria cabimento a pretensA?o do Estado-Membro absorver parcelas de atribuiAi??Ai??es normativas municipais, exercendo-as por via de comandos inseridos na Carta Estadual. (…). … sob o prisma jurAi??dico, MunicAi??pios e Estados nada mais sA?o que conjuntos independentes de normas jurAi??dicas cujo nascedouro Ai?? o mesmo: a ConstituiAi??A?o Nacional. A ordem jurAi??dica municipal nA?o deve sua existA?ncia Ai?? ordem jurAi??dica estadual; logo uma nA?o Ai?? subordinada Ai?? outra. Ao contrA?rio, ambas se submetem a uma mesma ordem jurAi??dica (a Carta Constitucional da RepA?blica) Ai?? qual devem igual obediA?ncia. AdvAi??m daAi?? a conseqA?A?ncia de as duas ordens jurAi??dicas (estadual e municipal) relacionarem-se nos estritos limites constitucionais, sA? interferindo uma na outra pelos meios e para os fins previstos na ConstituiAi??A?oai??? (cf. Ac. do STF, Pleno na ADInMC nA? 2.112-RJ, Rel. Min. SepA?lveda Pertence, in RTJ vol. 178/694-95)
40. Cf. CAMPOS, Francisco, in Parecer publ. in RDA vol. 78/422.
41. Como lembra JoA?o Barbalho ai???se o cidadA?o acha-se perante mais de um chefe do Estado, mais de um corpo legislativo, se hA? leis e atos na mesma ocasiA?o procedentes de assembleias e autoridades rivais, que disputam a obediA?ncia do povo, nA?o sabe o cidadA?o a que autoridade recorrer, Ai?? qual pagar o imposto, etc.; nA?o existe entA?o governo, mas anarquia e grave perigo e dano para as instituiAi??Ai??es e para os direitos que elas devem garantir …ai??? (cf. BARBALHO, JoA?o, in ai???ConstituiAi??A?o Brasileira ai??i?? ComentA?riosai???, Ed. facsimilar do Senado Federal, BrasAi??lia, 1992, pA?g. 24)
42. BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha, in ai???A Natureza JurAi??dica do Estado Federalai???, Ed. RT, 1937, pA?g. 73.
43. Os poderes legislativos da UniA?o estA?o genericamente expressos nos arts. 22 e 48 da CF/88; os poderes administrativos da UniA?o estA?o genericamente expressos no art. 21 da CF/88; os poderes tributA?rios da UniA?o estA?o expressos nos arts. 145, 149, Ai?? 1A?, 153 e 195 da CF/88.
44. Como ensina Francisco Campos, ai???o que Ai?? nacional nA?o pode, evidentemente, ficar sujeito ao controle, ao poder, Ai?? administraAi??A?o ou ao governo nos Estado. O poder ou o governo destes se exerce tA?o somente sobre o que Ai?? de carA?ter local ou estadual; como, porAi??m o territA?rio Ai?? um sA?, hA? de haver, por certo, atividades que, embora comeAi??ando e terminando na jurisdiAi??A?o de um Estado, nA?o tem carA?ter local em nenhuma de suas fases; sA?o, ao contrA?rio, nacionais na totalidade da sua curva, por consistirem, precisamente em operaAi??Ai??es que, pelo seu fim ou pela sua natureza, se destinam a continuar alAi??m das fronteiras do Estado em que tiveram inAi??cio.ai??? (cf. CAMPOS, Francisco, in ai???Direito Constitucionalai???, Ed. Livraria Freitas Bastos – 1956 – Rio de Janeiro ai??i?? Vol. I, pA?gs. 344/345)
45. O PrincAi??pio da Indelegabilidade da CompetA?ncia Legislativa foi referendado pelo PlenA?rio da Suprema Corte nos seguintes termos: ai???- A nova ConstituiAi??A?o da RepA?blica revelou-se extremamente fiel ao postulado da separaAi??A?o de poderes, disciplinando, mediante regime de direito estrito, a possibilidade, sempre excepcional, de o Parlamentar proceder Ai?? delegaAi??A?o legislativa externa em favor do Poder Executivo. A delegaAi??A?o legislativa externa, nos casos em que se apresente possAi??vel, sA? pode ser veiculada mediante resoluAi??A?o, que constitui o meio formalmente idA?neo para consubstanciar, em nosso sistema constitucional, o ato de outorga parlamentar de funAi??Ai??es normativas ao Poder Executivo. A resoluAi??A?o nA?o pode ser validamente substituAi??da, em tema de delegaAi??A?o legislativa, por lei comum, cujo processo de formaAi??A?o nA?o se ajusta Ai?? disciplina ritual fixada pelo art. 68 da ConstituiAi??A?o. A vontade do legislador, que substitui arbitrariamente a lei delegada pela figura da lei ordinA?ria, objetivando, com esse procedimento, transferir ao Poder Executivo, o exercAi??cio de competA?ncia normativa primA?ria, revela-se irrita e desvestida de qualquer eficA?cia jurAi??dica no plano constitucional. O Executivo nA?o pode, fundando-se em mera permissA?o legislativa constante de lei comum, valer-se do regulamento delegado ou autorizado como sucedA?neo da lei delegada para o efeito de disciplinar, normativamente, temas sujeitos Ai?? reserva constitucional de lei. – NA?o basta, para que se legitime a atividade estatal, que o Poder PA?blico tenha promulgado um ato legislativo. ImpAi??e-se, antes de mais nada, que o legislador, abstendo-se de agir ultra vires, nA?o haja excedido os limites que condicionam, no plano constitucional, o exercAi??cio de sua indisponAi??vel prerrogativa de fazer instaurar, em carA?ter inaugural, a ordem jurAi??dico-normativa. Isso significa dizer que o legislador nA?o pode abdicar de sua competA?ncia institucional para permitir que outros A?rgA?os do Estado – como o Poder Executivo – produzam a norma que, por efeito de expressa reserva constitucional, sA? pode derivar de fonte parlamentar. O legislador, em consequA?ncia, nA?o pode deslocar para a esfera institucional de atuaAi??A?o do Poder Executivo – que constitui instA?ncia juridicamente inadequada – o exercAi??cio do poder de regulaAi??A?o estatal incidente sobre determinadas categorias temA?ticas ai??i?? (…) -, as quais se acham necessariamente submetidas, em razA?o de sua prA?pria natureza, ao postulado constitucional da reserva absoluta da lei em sentido formal. – Traduz situaAi??A?o configuradora de ilAi??cito constitucional a outorga parlamentar ao Poder Executivo de prerrogativa jurAi??dica cuja sedes materiae – tendo em vista o sistema constitucional de poderes limitados vigente no Brasil – sA? pode residir em atos estatais primA?rios editados pelo Poder Legislativo.ai??? (cf. Ac. STF – Pleno na ADIn (ML) nA? 1.296-7-PE, voto Min. Celso Mello in JSTF LEX Ed. vol. 203/57).
46. O desrespeito Ai??s leis federais por parte dos Estados e MunicAi??pios chega a justificar a intervenAi??A?o nestes, nos termos dos arts. 34, inc. VI e 35, inc. IV e 36, inc. III da CF/88.
47. Ao definir o conteA?do dos interesses locais ainda na vigA?ncia da ConstituiAi??A?o anterior, em memorA?vel resenha da Doutrina estrangeira, Hely Lopes Meirelles esclarece que ai???para o clA?ssico Black, tais interesses se referem aos negA?cios internos das cidades e vilas: internal affairs of towns and countries (Constitutional Law, 1927, pp. 135 e segs.); para Mouskhell, Ai?? o que nA?o afete os negA?cios da administraAi??A?o central ou regional (Lai??i??Ai??tat FAi??dAi??ral, 1931, pp. 231 e segs.); para Jellinek, Ai?? o interesse prA?prio da localidade, oriundo das suas relaAi??Ai??es de vizinhanAi??a (Lai??i??Ai??tat Moderne et son Droit, 1931 1/36 e segs.); para Bonnard, o peculiar interesse Ai?? o que se pode isolar, individualizar-se e diferenAi??ar-se dos outros (Droit Administratif, 1940, pp. 332 e segs.); para Borsi, Ai?? o que nA?o transcende dos limites territoriais do MunicAi??pio (Le Funzione dei Comune, 1955, pp. 435 e segs.); para o modernAi??ssimo Gonnenwein, Ai?? o que se limita aos assuntos da comunidade local (Derecho Municipal AlemA?n, 1967, pp. 53 e segs.). Como se vA?, toda a competA?ncia municipal Ai?? reconhecida sobre matAi??ria obras, serviAi??os, atividades de interesse local, que, entre nA?s se caracteriza pelo peculiar interesse do MunicAi??pio e pela sua realizaAi??A?o nos limites de seu territA?rio.(…) A competA?ncia do MunicAi??pio, para organizar e manter serviAi??os locais, estA? reconhecida constitucionalmente como um dos princAi??pios asseguradores de sua autonomia administrativa (Const. Rep., art. 15, II, b). A A?nica restriAi??A?o Ai?? a de que tais serviAi??os sejam de seu peculiar interesse e se restrinjam ao seu territA?rio. O peculiar interesse, jA? o definimos, nA?o Ai?? o interesse exclusivo do MunicAi??pio, porque nA?o hA? interesse municipal que o nA?o seja, reflexamente, do Estado-membro e da UniA?o. O que caracteriza o peculiar interesse municipal Ai?? a predominA?ncia desse interesse, para o MunicAi??pio, em relaAi??A?o ao eventual interesse estadual ou federal acerca do mesmo assuntoai???. (cf. MEIRELLES, Helly Lopes, in ai???Estudos e Pareceres de Direito PA?blicoai???, Ed. RT, SA?o Paulo, 1981, vol. V, pA?gs. 150/152)
48. Nesse sentido, ao tratar especificamente dos poderes legislativos privativos Victor Nunes Leal ensina que ai???a cA?mara municipal Ai?? tA?o legislativa como as estaduais e federais: a diferenAi??a entre elas Ai?? de grau ou de importA?ncia, e nA?o de natureza. (…) pelo sistema de repartiAi??A?o de competA?ncias adotado no Brasil desde a ConstituiAi??A?o de 1934, Ai?? irrecusA?vel a denominaAi??A?o de ai???leis municipaisai??i?? Ai??s posturas e deliberaAi??Ai??es votadas pelas cA?maras de vereadores. Essas resoluAi??Ai??es e posturas criam direitos e obrigaAi??Ai??es. Por outro lado, como os municAi??pios, a partir de 1934, tA?m esfera de competA?ncia privativa, as suas leis, quando baixadas sem exorbitA?ncia dessa competA?ncia exclusiva, sA?o diplomas legais bastantes em si mesmos, diante das quais tA?m de ceder quaisquer outras leis ordinA?rias, inclusive a legislaAi??A?o federalai??? (cf. LEAL, Victor Nunes in ai???Problemas de Direito PA?blicoai??? cit. pA?g. 320). Em outra parte de sua obra, o festejado jurista conclui que ai???sendo a lei municipal superior a qualquer outra, na esfera da competA?ncia privativa dos municAi??pios (jA? que, em tal caso, a lei estadual ou a federal devem ser tidas por inconstitucionais e, portanto, inaplicA?veis), nA?o se lhe pode recusar o carA?ter de autentica lei, segundo o critAi??rio formal de classificaAi??A?o dos atos do Estadoai??? (cf. op. cit. pA?g. 168).
49. cf. ATALIBA, Geraldo, in “Sistema Constitucional TributA?rio Brasileiro”, 1A? Ed., RT, 1966, pA?g. 106; no mesmo sentido cf. tb.: BARBALHO, JoA?o, in ai???ConstituiAi??A?o Brasileira ai??i?? ComentA?riosai??? cit., pA?g. 103; cf. HORTA, Raul Machado in ai???Direito Constitucionalai??? cit., pA?gs. 363/364; FALCA?O, AmAi??lcar de AraA?jo, in “Sistema TributA?rio Brasileiro” 1a. ed. Ed. Financeiras, 1965, pA?g.38; CAMPOS, Francisco, in ai???Direito Constitucionalai???, Ed. Livraria Freitas Bastos – 1956 – Rio de Janeiro ai??i?? Vol. II, pA?g. 199.
50. cf. STORY, Joseph in “ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o …ai??? cit., Vol, II, pA?gs. 181 e 185.
51. cf. LEAL, Victor Nunes in ai???Problemas de Direito PA?blicoai??? cit. pA?g. 339.
52. No mesmo sentido, AntA?o de Moraes demonstra que ai???nA?o hA? poder implAi??cito contra poder expresso.ai??? (cf. MORAES, AntA?o de in Parecer na RDA vol. 32/451; no mesmo sentido idem in RDA 31/480-481).
53. Nesse sentido, Victor Nunes Leal ensina que ai???desde que entre em jogo um poder federal ou municipal, expresso ou implAi??cito, cessa a competA?ncia remanescente dos Estadosai??? (cf. LEAL, Victor Nunes in ai???Problemas de Direito PA?blicoai??? cit. pA?g. 3 39).
54. Ao analisar o referido dispositivo Raul Machado Horta reitera que ai???a competA?ncia de legislaAi??A?o privativa Ai?? por natureza, monopolAi??stica e concentrada no titular dessa competA?nciaai???, sendo que ai???essa forma de delegaAi??A?o legislativa da UniA?o aos Estados (…) nA?o se reveste de generalidade, requerendo, ao contrA?rio, a particularizaAi??A?o de ai???questAi??es especAi??ficasai??i??, subtraAi??das ao elenco das matAi??rias incluAi??das na privatividade legislativa da UniA?oai???, ou seja, a transferA?ncia da competA?ncia de legislar da UniA?o para os Estados estA? submetida Ai?? especificaAi??A?o do conteA?do da legislaAi??A?o transferida e Ai?? estipulaAi??A?o dos termos de seu exercAi??cioai??? (cf. HORTA, Raul Machado in ai???Direito Constitucionalai??? cit., pA?gs. 363/364). No mesmo sentido Celso Bastos esclarece que ai???esta lei complementar nA?o pode delegar todo um inciso, ou melhor, a regulamentaAi??A?o integral de determinada matAi??ria, asseverando que ai???deverA? ficar restrita ao A?mbito das questAi??es especAi??ficas constantes das aludidas matAi??riasai??? (cf. BASTOS, Celso Ribeiro in ai???Lei Complementar ai??i?? Teoria e ComentA?riosai???, 2A? Ed. Celso Bastos Ed.-IBDC, SA?o Paulo, 1999, pA?g. 85).
55. cf. CAMPOS, Francisco, in Parecer publ.in RDA vol.73/384 e segs. No mesmo sentido Carlos Maximiniano ensina que ai???nA?o se admite o sub estabelecimento, sem reservas, do mandato polAi??tico. (…). Demais, transmitindo a outrem a tarefa que lhe Ai?? prA?pria, desmoraliza-se o Legislativo, confessa a sua impotA?ncia, a prA?pria incapacidade.ai??? (cf. MAXIMINIANO, Carlos, in ai???ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o Brasileiraai???, 5A? ed. Ed. Livraria Freitas Bastos, 1954, pA?gs. 408/409).
56. Segundo Benard Schwartz, o princAi??pio da supremacia nacional Ai?? a ai???pedra chave do arco do poder federalai???, de vez que ai???assegura o eficaz funcionamento da UniA?oai??? evitando ai???que o governo Federal se converta em subordinado dos estadosai???, significando essencialmente duas coisas: 1) ai???os Estados nA?o podem se imiscuir no funcionamento do Governo Federalai??? e 2) a aAi??A?o federal (seja na forma de lei, tratado, decisA?o judicial ou ato administrativo, se Ai?? por sAi?? mesma constitucional, deve prevalecer sobre a aAi??A?o estadual que seja com ela incompatAi??vel.ai??? (cf. Schwartz, Bernard in ai???Los Poderes del Gobierno …ai??? cit., pA?g. 53).
57. Nesse sentido, confira-se a JurisprudA?ncia da Suprema Corte:
ai???AAi??A?o direta de inconstitucionalidade – ConstituiAi??A?o do Estado de SA?o Paulo – Outorga de prerrogativas de carA?ter processual penal ao Governador do Estado – Imunidade Ai?? prisA?o cautelar e a qualquer processo penal por delitos estranhos Ai?? funAi??A?o governamental – Inadmissibilidade – Ofensa ao princAi??pio republicano – UsurpaAi??A?o de competA?ncia legislativa da UniA?o – Prerrogativas inerentes ao Presidente da RepA?blica enquanto Chefe de Estado (CF/ 88, art. 86, Ai??Ai?? 3A? a 4A?) – AAi??A?o direta procedente. (…). Imunidade Ai?? prisA?o cautelar – Prerrogativa do Presidente da RepA?blica – Impossibilidade de sua extensA?o, mediante norma da ConstituiAi??A?o Estadual, ao Governador do Estado. – O Estado-Membro, ainda que em norma constante de sua prA?pria ConstituiAi??A?o, nA?o dispAi??e de competA?ncia pare outorgar ao Governador a prerrogativa extraordinA?ria da imunidade Ai?? prisA?o em flagrante, Ai?? prisA?o preventiva e Ai?? prisA?o temporA?ria, pois a disciplinaAi??A?o dessas modalidades de prisA?o cautelar submete-se, tom exclusividade, ao poder normativo da UniA?o Federal, por efeito de expressa reserva constitucional de competA?ncia definida pela Carta da RepA?blica.
– A norma constante da ConstituiAi??A?o estadual – que impede a prisA?o do Governador do Estado antes de sue condenaAi??A?o penal definitiva – nA?o se reveste de validade jurAi??dica e, consequentemente, nA?o pode subsistir em face de sue evidente incompatibilidade com o texto da ConstituiAi??A?o Federal.
Prerrogativas inerentes ao Presidente da RepA?blica enquanto – Os Estados-Membros nA?o podem reproduzir em suas prA?prias ConstituiAi??Ai??es o conteA?do normativo dos preceitos inscritos no art. 86, Ai??Ai?? 3Ai?? a 4Ai??, da Carta Federal, pois as prerrogativas contempladas nesses preceitos da Lei Fundamental – por serem unicamente compatAi??veis com a condiAi??A?o institucional de Chefe de Estado – sA?o apenas extensAi??veis ao Presidente da RepA?blica. Precedente: ADI 978-PB, Rel. p/ o acA?rdA?o Min. Celso de Mello. (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na ADIn nA? 1021, rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. nA? 178/565)
ai???AAi??A?o direta de inconstitucionalidade. Art. 85 do Ato das DisposiAi??Ai??es Constitucionais TransitA?rias da ConstituiAi??A?o do Estado do Rio de janeiro. EdiAi??A?o, comercializaAi??A?o e distribuiAi??A?o do vale-transporte. Contrariedade ao art. 22, I, da carta da repA?blica. A norma fluminense sob enfoque, ao dispor sobre direito de Ai??ndole trabalhista, regulado por legislaAi??A?o federal prA?pria (Lei nA? 7.418/85), invadiu competA?ncia legislativa da UniA?o, expressa no mencionado dispositivo da carta da repA?blica. AAi??A?o julgada procedente.ai??? (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na ADIn nA? 601, rel. Min. Ilmar GalvA?o, publ. in RTJ vol. nA? 183/13)
ai???Recurso ExtraordinA?rio. Lei estadual que determina o uso obrigatA?rio de cinto de seguranAi??a nas vias pA?blicas do Estado. Inconstitucionalidade. O plenA?rio desta Corte, ao julgar a AAi??A?o Direta de Inconstitucionalidade nA? 2.101, declarou a inconstitucionalidade de Lei Estadual que tornava obrigatA?ria a notificaAi??A?o pessoal dos motoristas pela nA?o-utilizaAi??A?o de cinto de seguranAi??a, por cuidar ela de matAi??ria especAi??fica de trA?nsito, invadindo competA?ncia exclusiva da UniA?o, salientando, ainda, que, enquanto nA?o editada a lei complementar prevista no parA?grafo A?nico do art. 22 da Carta Federal, nA?o pode o Estado legislar sobre trA?nsito. Em sentido anA?logo, o julgamento da ADFIMEC 874. Recurso extraordinA?rio nA?o conhecido, e declarada a inconstitucionalidade da Lei 10.521/95 do Estado do Rio grande do Sul. (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno, no RE nA? 215.325-RS, Rel. Min. Moreira Alves publ. in RTJ vol. nA? 183/1081)
ai???AAi??A?o Direta De Inconstitucionalidade. Lei nA? 11.223/99, do Estado de Santa Catarina. Obrigatoriedade de identificaAi??A?o telefA?nica na carroceria de veAi??culos de transporte de carga e de passageiros (arts. 1A? e 2A?). ImposiAi??A?o de penalidade restritiva, na forma de bloqueio o licenciamento pela autoridade de trA?nsito local (art. 3A?). RelevA?ncia jurAi??dica da alegaAi??A?o de invasA?o de competA?ncia da UniA?o para legislar sobre trA?nsito e transporte (art. 22, XI, da CF). Periculum in mora consiste na imposiAi??A?o da sanAi??A?o em caso de descumprimento da obrigaAi??A?o. Pedido de liminar deferido em parte, e com efeitos ex tunc, tA?o-somente para suspender, atAi?? o julgamento final da aAi??A?o direta, a eficA?cia do art. 3A?. (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na MC em ADIn nA? 2.407, rel. Min. Ellen Gracie, publ. in RTJ vol. nA? 184/941)
58. As principais ideias que norteiam o conceito de ai???self-governmentai??? nos Estados Unidos foram sumariadas por Story quando afirma que ai???o sistema Ai?? o de completa descentralizaAi??A?o, cuja ideia primA?ria e vital Ai?? que os negA?cios locais sejam dirigidos por autoridades locais, e pela autoridade central os negA?cios gerais somente. Foi sob o influxo desta ideia, que se organizou a ConstituiAi??A?o nacional, sob a qual os Estados, enquanto cediam ao governo nacional a jurisdiAi??A?o completa e exclusiva dos negA?cios exteriores, sA? lhe conferiram em matAi??ria de administraAi??A?o interna, os poderes essenciais Ai?? uniA?o, forAi??a e harmonia nacionais, poderes sem os quais o fim da organizaAi??A?o da autoridade nacional seria ilusA?rio. Ai?? este pensamento tambAi??m o que impele os diversos Estados, como se por comum acordo, a subdividirem seus territA?rios em condados, cidades, distritos vicinais e escolares e a conferirem a cada um deles os poderes de legislaAi??A?o local, e bem assim a incorporarem (constituAi??rem municipalidades) as cidades burgos e vilas, sempre que a densidade de sua populaAi??A?o exige regulamentos diferentes dos que sA?o necessA?rios aos distritos rurais. (…) … um governo de centralizaAi??A?o, embora escolhido livremente por intermAi??dio de representantes, hA? de ser despA?tico, como o Ai?? necessariamente qualquer outra forma de centralizaAi??A?o. (…): ai???o meio de ter-se um bom governo nA?o Ai?? confiA?-lo todo a um sA?, mas dividi-lo por muitos, distribuindo a cada um exatamente as funAi??Ai??es para que for competente.(…). Ai?? dividindo e subdividindo estas repA?blicas da grande repA?blica nacional e em todas as suas dependA?ncias, atAi?? chegar-se a administraAi??A?o da herdade pelo seu proprietA?rio; Ai?? colocando sob a direAi??A?o de cada um o que seus prA?prios olhos podem superintender, que tudo poderA? ser melhor conseguido. (…) O sistema Ai?? o extremo oposto da centralizaAi??A?o polAi??tica. As cidades sA?o de ordinA?rio autorizadas, na maior latitude compatAi??vel com o bem estar comum da totalidade das que compAi??e o Estado, a velar pelos interesses prA?prios, que respectivamente podem melhor conhecer e mais eficaz e economicamente dirigir e estes sA?o idA?nticos aos interesses, que mais de perto entendem com a seguranAi??a, comodidade e a moral pA?blica. (…). O governo federal Ai?? um governo de poderes enumerados, sendo a sua bitola a ConstituiAi??A?o, e pertencendo aos Estados individualmente ou a povo os poderes que por ela nA?o sA?o delegados. (…). Os poderes que nA?o sA?o assim delegados ficam no povo dos Estados individualmente, o qual os confere para o exercAi??cio ordinA?rio, com as exceAi??Ai??es, limitaAi??Ai??es e sob as condiAi??Ai??es que reputa convenientes, Ai??s repartiAi??Ai??es pA?blicas e funcionA?rios de governo, que por suas constituiAi??Ai??es cria para os Estados respectivamente. (…) O self-government local, portanto Ai?? matAi??ria de direito constitucional, e o Estado nA?o pode abolAi??-lo e regular os negA?cios locais por meio de agentes de sua nomeaAi??A?oai???. (cf. STORY, Joseph in “ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o …ai??? cit., Vol, II, nota ai???aai??? pA?gs. 8 a 15)
59. cf. SCHWARTZ, Benard, in ai???El Federalismo …ai??? cit., pA?gs. 116/117; cf. tb. MAXIMINIANO, Carlos, in ai???ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o Brasileiraai??? cit., pA?g. 208.
60. cf. SCHWARTZ, Bernard in ai???Los Poderes del Gobierno …ai??? cit., pA?gs. 313.
61. cf. HORTA, Raul Machado in ai???Direito Constitucionalai??? cit., pA?g. 321.
62. Ao comentar o referido princAi??pio, fundado em sA?lida Doutrina estrangeira Francisco Campos ensina que ai???o princAi??pio resulta da prA?pria estrutura ou forma federal do Estado, ao Estado Federal cabendo, como detentor da competA?ncia da competA?ncia (Kompetenz-Kompetenz) o primado, no exercAi??cio de sua competA?ncia, do direito por ele emanado sobre o direito legislado pelos Estados. (…) Deste carA?ter polAi??tico-jurAi??dico de todo Estado Federal resulta, como consequA?ncia, que o direito federal tem preeminA?ncia sobre o direito local, toda vez que o Estado Federal se mantAi??m dentro da sua competA?ncia prA?pria.ai??? (…). ‘… isto Ai??, o direito federal (tanto constitucional quanto ordinA?rio) tem preeminA?ncia sobre o direito local (ordinA?rio ou constitucional). (…). ai???A preteriAi??A?o (da lei local pela federal) se darA? em todos os casos em que a lei local pretende regular matAi??ria incluAi??da na competA?ncia federal, sem distinAi??A?o de forma (lei ordinA?ria, constitucional, regulamento, …) e conteA?doai??i??ai??? (cf. CAMPOS, Francisco, in ai???Direito Constitucionalai???, Ed. Livraria Freitas Bastos – 1956 – Rio de Janeiro ai??i?? Vol. I, pA?g. 39; no mesmo sentido cf. DORIA, A. de Sampaio, in ai???PrincAi??pios Constitucionaisai???, S. Paulo Editora Ltda., 1926, pA?gs. 283/284; CALMON, Pedro, in ai???Curso de Direito Constitucional Brasileiroai???, Livraria Editora Freitas Bastos, Rio de Janeiro, 1937, pA?g. 54)
63. Doutrinando sobre os efeitos da suspensA?o do direito local pelo direito federal, AmAi??lcar de AraA?jo FalcA?o com inigualA?vel maestria, conclui que ai???o caso Ai?? tAi??pico daqueles a que alguns aplicam o conceito de nulidade superveniente ou invalidade sucessiva (nullitA? sopravvenuta, incvaliditA? successiva). O que caracteriza a invalidade sucessiva ou nulidade superveniente de um ato Ai?? o fato de sobrevirem Ai?? sua formaAi??A?o circunstA?ncias posteriores, que importam em suprimir-lhe um elemento essencial ou em tornA?-lo em conflito com o ordenamento jurAi??dico vigente. Foi Santi Romano quem introduziu o conceito no direito pA?blico.(…). Note-se bem que a lei federal nA?o se limita a influir sobre a eficA?cia da lei estadual: se esse fosse o caso, uma vez revogada a lei federal, voltaria a produzir efeitos a lei estadual, que assim teria continuado a existir em estado latente, com um A?bice, apenas quanto Ai?? sua eficA?cia. (…). ai???…: o que caracteriza a competA?ncia concorrente Ai?? a alteridade do seu exercAi??cio, com preferA?ncia reconhecida Ai?? UniA?o. Tanto a lei estadual se torna a partir daAi?? inconstitucional que a ulterior revogaAi??A?o da lei federal nA?o na devolve Ai?? existA?ncia, nA?o tem efeito repristinatA?rio: aliA?s, nem mesmo expressamente determinado pela lei federal, pode decorrer dela efeito repristinatA?rio em relaAi??A?o Ai?? lei estadual concorrente, porque na espAi??cie, (…) ai??i?? os efeitos estA?o preestabelecidos pelo legislador constituinte e se aplicam automaticamente, sem que seja o prA?prio legislador federal, por si sA? e nos termos em que entender, quem possa interferir na A?rea de competA?ncia dos Estados, concorrente embora.” (cf. FALCA?O, AmAi??lcar de AraA?jo in ai???Sistema …ai??? cit., pA?gs. 114-116)
64. Na feliz expressA?o utilizada por Raul Machado Horta (cf. HORTA, Raul Machado in ai???Direito Constitucionalai??? cit., pA?g. 322
65. Nesse sentido, ao tratar sobre a competA?ncia legislativa concorrente, proclamando a inconstitucionalidade da legislaAi??A?o estadual que refoge Ai?? moldura traAi??ada pela Lei federal a Suprema Corte assentou: ai???(…) 5. RepartiAi??A?o das competA?ncias legislativas. CF, arts. 22 e 24. CompetA?ncia concorrente dos Estados-Membros. ProduAi??A?o e consumo (CF, art. 24, V); proteAi??A?o de meio ambiente (CF, art. 24, VI); e proteAi??A?o e defesa da saA?de (CF, art. 24, XII). No sistema da CF/88, como no das anteriores, a competA?ncia legislativa geral pertence Ai?? UniA?o Federal. A residual ou implAi??cita cabe aos Estados que ai???podem legislar sobre as matAi??rias que nA?o estA?o reservadas Ai?? UniA?o e que nA?o digam respeito Ai?? administraAi??A?o prA?pria dos MunicAi??pios, no que concerne ao seu peculiar interesseai??? (RepresentaAi??A?o nA? 1.153-4-RS, voto do Min. Moreira Alves). O espaAi??o de possibilidade de regramento pela LegislaAi??A?o estadual, em casos de competA?ncia concorrente, abre-se: (1) toda vez que nA?o haja legislaAi??A?o federal, quando, entA?o, mesmo sobre princAi??pios gerais, poderA? a legislaAi??A?o estadual dispor; e (2) quando, existente legislaAi??A?o federal que fixe os princAi??pios gerais, caiba complementaAi??A?o ou suplementaAi??A?o para o preenchimento de lacunas, para aquilo que nA?o corresponda Ai?? generalidade; ou ainda, para a definiAi??A?o de peculiaridades regionais. Precedentes. 6. Da legislaAi??A?o estadual, por seu carA?ter suplementar, se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela legislaAi??A?o federal, nA?o que venha dispor em diametral objeAi??A?o a esta. Norma estadual que proAi??be a fabricaAi??A?o, ingresso, comercializaAi??A?o e estocagem de amianto ou produtos Ai?? base de amianto estA? em flagrante contraste com as disposiAi??Ai??es da Lei federal nA? 9.055/95, que expressamente autoriza, nos seus termos, a extraAi??A?o, industrializaAi??A?o, utilizaAi??A?o e comercializaAi??A?o da crisotila. 7. Inconstitucionalidade aparente que autoriza o deferimento da medida cautelar. 8. Medida liminar parcialmente deferida para suspender a eficA?cia do artigo 1A?, Ai??Ai?? 1A?, 2A? e 3A?, do art. 2A?, do art. 3A?, Ai??Ai?? 1A? e 2A?, e do parA?grafo A?nico do art. 5A?, todos da Lei nA? 2.210/01, do Estado do Mato Grosso do Sul, atAi?? o julgamento final da presente aAi??A?o declaratA?ria de inconstitucionalidade. (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno, na ADIn nA? 2.396, rel. Min. Ellen Gracie, publ. in RTJ vol. 180/160)
66. Ao tratar sobre o PrincAi??pio constitucional da ai???reserva de Lei Complementarai??? em memorA?vel voto do emAi??rito Min. Celso Mello a Suprema Corte assentou que: ai???Essa reserva constitucional da lei complementar, em A?ltima anA?lise, enquanto instrumento de limitaAi??A?o normativa da aAi??A?o tributante do Estado, destina-se a conferir proteAi??A?o efetiva e a dispensar tutela plena aos sujeitos passivos da obrigaAi??A?o tributA?ria. (…). A lei complementar a que se refere o preceito inscrito no art. 146 da Carta PolAi??tica tem o carA?ter de lei nacional, projetando-se e impondo-se, na esfera jurAi??dico-normativa, e no que concerne aos estritos limites materiais de sua incidA?ncia, Ai?? compulsA?ria observA?ncia das pessoas estatais investidas, pelo ordenamento constitucional, de competA?ncia impositiva. Nessa condiAi??A?o formal, a lei complementar, que veicula regras disciplinadoras do conflito de competA?ncias tributA?rias e que dispAi??e sobre normas gerais de direito tributA?rio, evidencia-se como espAi??cie normativa que, embora necessariamente obediente Ai??s diretrizes traAi??adas pela Carta da RepA?blica, constitui manifestaAi??A?o superior da vontade jurAi??dica do prA?prio Estado Federal. A autoridade dessa lei complementar – cuja gA?nese reside no prA?prio texto da ConstituiAi??A?o – vincula, em sua formulaAi??A?o normativa, as pessoas polAi??ticas que integram, no plano da FederaAi??A?o brasileira, a comunidade jurAi??dica total. (…). A lei complementar nacional a que se refere o art. 146, I e III, a, da Carta da RepA?blica, cumpre funAi??A?o constitucional especAi??fica, posto que vocacionada, na concreAi??A?o de seu alcance, dentre outras finalidades, a veicular normas que viabilizem a soluAi??A?o de conflitos de competA?ncia em matAi??ria tributA?ria e a definir os tributos, caracterizando, de modo genAi??rico e uniforme, os elementos que lhes compAi??em a hipA?tese de incidA?ncia. Essa relevante funAi??A?o jurAi??dica atribuAi??da pela Carta PolAi??tica Ai?? lei complementar nacional torna rigorosamente imprescindAi??vel a sua promulgaAi??A?o, especialmente quando existentes, como no caso do adicional de imposto de renda, vAi??nculos que o inter-relacionam, intimamente, ao prA?prio imposto de renda, situaAi??A?o esta que recomenda e impAi??e a formulaAi??A?o de critAi??rios gerais e universais destinados a delinear, de modo adequado, os diversos aspectos estruturais que compAi??em o novo tributo deferido Ai?? competA?ncia legislativa das unidades federadas regionais. Sem esse ato legislativo, portanto, emanado da UniA?o (CF, art. 146, I e III, a), (…), nA?o haverA? como criA?-la, validamente, no A?mbito dos Estados-membros ou do Distrito Federal. Nem mesmo o poder jurAi??dico deferido aos Estados-membros e ao Distrito Federal pelo art. 24, Ai??Ai?? 2A? e 4A?, da ConstituiAi??A?o Federal, e pelo art. 34, Ai?? 3A?, do ADCT, permitirA? que estes legislem, autonomamente, sobre a nova exaAi??A?o tributA?ria, na medida em que o adicional sobre o imposto de renda constitui espAi??cie de tributo necessariamente dependente de regramento sujeito Ai?? competA?ncia de pessoa estatal diversa. As recAi??procas interferA?ncias que se estabelecerA?o, obrigatoriamente, entre o imposto de renda, sujeito Ai?? competA?ncia legislativa da UniA?o, e o adicional ao Imposto de renda, incluAi??do na esfera de competA?ncia impositiva dos Estados-membros, reclamam a ediAi??A?o de lei complementar de A?mbito nacional, vocacionada, precisamente, Ai?? indicaAi??A?o de soluAi??Ai??es normativas necessA?rias Ai?? resoluAi??A?o de possAi??veis conflitos de competA?ncia entre a UniA?o Federal e os Estados-membros.ai??? (cf. Ac. do STF – Pleno no RE nA? 136.215-RJ, voto do Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 147/983-986)
67. Nesse sentido a reiterada JurisprudA?ncia do STF, conforme as seguintes e elucidativas decisAi??es:
ai???AAi??A?O DIRETA E INCONSTITUCIONALIDADE. LEI NA? 1.798/97; DECRETO NA?9.115/98; LEI NA? 1.292/92; RESOLUAi??A?O SEMADES/SEFOP NA?329/98; RESOLUAi??A?O SEF/SEPRODES NA?S18/99 E 20/99, TODOS DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS ARTS. 150, Ai??6A?; E 155, Ai??2A?, XII, g, DA CONSTITUIAi??A?O FEDERAL. O primeiro ato normativo estadual, instituindo benefAi??cios relativos ao ICMS sem a prAi??via e necessA?ria celebraAi??A?o de convA?nio entre os Estados e o Distrito Federal, contraria os dispositivos constitucionais sob enfoque. AlegaAi??A?o de inconstitucionalidade igualmente plausAi??vel no que toca ao art. 8A? do De-creto nA? 9.115/98, que, extrapolando a regulamentaAi??A?o da Lei nA? 1.798/97, fixa, de forma autA?noma, incentivos fiscais sem observA?ncia das mencionadas normas da Carta da RepA?blica; nA?o restabelecendo, contudo, os benefAi??cios previstos na Lei nA? 1.292, cuja apreciaAi??A?o Ai?? inviA?vel em controle abstrato de constitucionalidade, tendo em vista o advento da EC 03/93. (…). Medida cautelar deferida para suspender a eficA?cia da Lei nA? 1.798/97 e do art. 8A? do Decreto nA? 9.115/98, do Estado de Mato Grosso do Sul. (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na ADIn nA? 2.439-MS, rel. Min. Ilmar GalvA?o, publ. in RTJ vol. nA? 182/134)
ai???AAi??A?o direta de inconstitucionalidade. Art. 131, X, d, da ConstituiAi??A?o do Estado de Santa Catarina. HipA?tese de nA?o-incidA?ncia do ICMS. AusA?ncia de convA?nio autorizativo. Tendo a norma sob enfoque da Carta catarinense instituAi??do benefAi??cio relativo ao ICMS sem a prAi??via celebraAi??A?o de convA?nio entre os Estados e o Distrito Federal, contraria o art. 155, Ai?? 2A?, XII, g, da ConstituiAi??A?o Federal. AAi??A?o julgada procedente.ai??? (cf. Ac do STF ai??i?? Pelno na ADIn nA? 260, rel. Min. Ilmar GalvA?o, publ. in RTJ vol. nA? 183/5)
68. Reconhecendo a existA?ncia de um ai???gradualismo na eficA?cia das normas constitucionaisai??? e a necessidade da ai???interpositio legislatoriai??? a E. Suprema Corte na voz do E. Min. Celso Mello, expressamente reconhece que ai???a doutrina constitucional, quer no plano do direito brasileiro (com RUI BARBOSA, ai???ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o Federal Brasileiraai??? – coligidos por Homero Pires – vol. 2/274-276, 1933; JOSAi?? AFONSO DA SILVA, ai???Aplicabilidade das Normas Constitucionaisai???, pA?gs. 253/255, 1968, RT; CELSO RIBEIRO BASTOS/ CARLOS AYRES BRITTO, ai???InterpretaAi??A?o e Aplicabilidade das Normas Constitucionais, 1982, Saraiva, dentre outros), quer no plano do direito comparado (com THOMAS M. COOLEY, ai???A Treatise on the Constitutional Limitations which rest upon the legislative power of the States of the American Unionai???, pA?gs. 119/120, 1903, Boston; CAETANO AZZARITI, ai???Problemi attuali de diritto costituzionaleai???, pA?g. 98, 1951, Milano; VEZIO CRISAFULLI, ai???La Costituzioni e le sue disposizione di principioai???, 1952, Milano, inter plures), sempre sustentou, ainda que com variaAi??Ai??es terminolA?gicas diversas e expressAi??es conceituais distintas, a existA?ncia de um irrecusA?vel gradualismo eficacial entre normas constitucionais. MARIA HELENA DINIZ, em cientAi??fica abordagem desse tema (ai???Norma Constitucional e seus Efeitosai???, pA?g. 104, 1989, Saraiva), assevera que ai???HA?, portanto, um gradualismo na eficA?cia das normas constitucionais, por nA?o serem idA?nticas quanto Ai?? produAi??A?o de seus efeitos e Ai?? sua intangibilidade ou emendabilidade. Certos mandamentos constitucionais sA?o completos e plenos, por nA?o exigirem normaAi??A?o sub constitucional posterior, independendo de leis complementares ou de leis ordinA?rias que permitam a sua aplicaAi??A?o imediata; outros nA?o tA?m essa execuAi??A?o imediata, devendo ser completados por leis ulteriores. Nestes A?ltimos, os efeitos pretendidos pelo poder constituinte sA? ocorrerA?o se houver a requerida emissA?o de norma jurAi??dica ordinA?ria ou complementar. HA? um escalonamento na intangibilidade e nos efeitos constitucionais, pois a ConstituiAi??A?o contAi??m normas com eficA?cia absoluta, plena e relativa. (…). Sem a legislaAi??A?o integrativa da vontade do constituinte, normas constitucionais – como a de que ora se trata – ai???nA?o produzirA?o efeitos positivosai??? e nem mostrar-se-A?o aplicA?veis em plenitude, pois ai???NA?o receberam (…) do constituinte normatividade suficiente para sua aplicaAi??A?o imediataai??? (Maria Helena Diniz, op. cit., pA?g. 101). Reclamam, em carA?ter necessA?rio, atos de mediaAi??A?o legislativa que lhes complementem o prA?prio conteA?do normativo. Essa exigA?ncia de completabilidade da norma constitucional de eficA?cia meramente relativa torna-a, por via de consequA?ncia, diretamente dependente, para fins de sua integral aplicabilidade, de ato legislativo futuro. Essa particular situaAi??A?o normativa das regras constitucionais que demandam a interpositio legislatoris, para que possam, entA?o, operar, em plenitude, todas as suas consequA?ncias e virtualidades eficaciais, foi bem apreendida por VEZIO CRISAFULLI (op. cit., pA?g. 159), que lhes conferiu a designaAi??A?o formal de normas constitucionais de eficA?cia limitada, por dependerem ai???(…) de emissA?o de uma normatividade futura, em que o legislador ordinA?rio, integrando-lhes a eficA?cia, mediante lei (…), lhes dA? capacidade de execuAi??A?o em termos de regulamentaAi??A?o daqueles interesses visados.ai??? (…) A imprescindibilidade da interpositio legislatoris evidencia-se em face da insuficiA?ncia mesma dos elementos normativos que compAi??em a estrutura da regra constitucional em questA?o. Na expressiva liAi??A?o dos eminentes constitucionalistas CELSO RIBEIRO BASTOS E CARLOS AYRES DE BRITTO (v. ai???InterpretaAi??A?o e Aplicabilidade das Normas Constitucionaisai??i??, pA?gs. 48/49, 1982, Saraiva), as normas de integraAi??A?o – como a de que se trata – sA?o ai???inexequAi??veis em toda a sua potencialidadeai??i??, condicionando-se, por isso mesmo, a sua real aplicaAi??A?o, Ai?? existA?ncia de ai???outra norma integradora de sentido, de modo a surgir uma unidade de conteA?do entre as duas espAi??cies normativasai??i??.ai??? (cf. Ac. do STF no RE nA? 161.206-RS, 1A? Turma, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 150/659-663)
69. Em memorA?vel voto do emAi??rito Min. Carlos Veloso, o E. STF assentou que em matAi??ria que ai???interessa a mais de uma entidade polAi??tica que compAi??e a FederaAi??A?o e diz respeito a diversas entidades polAi??ticas, a mais de um Estado-membro, interessa e diz respeito Ai?? prA?pria UniA?oai??? e, consequentemente ai???nA?o se pode emprestar Ai?? matAi??ria carA?ter local, para o fim de permitir, na linha do Ai?? 3A? do art. 24 da ConstituiAi??A?o, que o Estado-membro exerAi??a competA?ncia legislativa plenaai??? (cf. Ac. do STF – Pleno no RE nA? 136.215-RJ, voto do Min. Carlos Velloso, publ. in RTJ vol. 147/981-982)
70. J. Crelella Jr. esclarece que ai???o objetivo da criaAi??A?o da lei complementar foi o de proteger algumas matAi??rias, em seu aspecto especAi??fico, de alteraAi??Ai??es imprudentes, ao mesmo tempo que cerca-las de alguma rigidez, na votaAi??A?o, mas nA?o a tal ponto que nA?o deixe brecha para modificaAi??A?o, caso a alteraAi??A?o se imponha pela prA?pria natureza da medida.ai??? (cf. CRETELLA JAsNIOR., JosAi??, in ai???ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o de 1988ai???, 2A? ed. Ed. Forense UniversitA?ria, 1993, Vol. III, pA?g. 1679 e vol. VII, pA?g.3504)
71. Nesse sentido jA? assentou a JurisprudA?ncia do E. STJ como se pode ver da seguinte e elucidativa ementa: ai???CONSTITUCIONAL. CONFLITO ENTRE LEI COMPLEMENTAR E LEI ORDINA?RIA. A lei ordinA?ria que dispAi??e a respeito de matAi??ria reservada a lei complementar usurpa competA?ncia fixada na constituiAi??A?o federal, incidindo no vicio de inconstitucionalidade; O CA?digo TributA?rio Nacional, na parte em que dispAi??e sobre normas gerais, embora lei ordinA?ria, cumpre funAi??A?o de lei complementar, conforme iterativos pronunciamentos do supremo tribunal federal. (…)ai??? (cf. Ac. da 2A? Turma do STJ no RESP nA? 83.364-RS em sessA?o de 28-03-1996, publ. in DJU de 05/08/96, pA?g. 26. 338)
72. Cf. CAMPOS, Francisco, in ai???Direito Constitucionalai??? cit. Vol. I pA?g. 377
73. Nesse sentido a Suprema Corte proclamou impossibilidade de Estados-Membros interferirem na esfera das relaAi??Ai??es jurAi??dico-contratuais estabelecidas entre o poder concedente (quando este for a UniA?o Federal ou o MunicAi??pio) e as empresas concessionA?rias de energia elAi??trica, como se pode ver da seguinte e elucidativa ementa: ai???AAi??A?o direta de inconstitucionalidade – ConcessA?o de serviAi??os pA?blicos – InvasA?o, pelo Estado-Membro, da esfera de competA?ncia da UniA?o e dos MunicAi??pios – Impossibilidade de interferA?ncia do Estado-Membro nas relaAi??Ai??es jurAi??dico-contratuais entre o poder concedente federal ou municipal e as empresas concessionA?rias – Inviabilidade da alteraAi??A?o, por lei estadual, das condiAi??Ai??es previstas na licitaAi??A?o e formalmente estipuladas em contrato de concessA?o de serviAi??os pA?blicos, sob regime federal e municipal – Medida cautelar deferida. Os Estados-Membros – que nA?o podem interferir na esfera das relaAi??Ai??es jurAi??dico-contratuais estabelecidas entre o poder concedente (quando este for a UniA?o Federal ou o MunicAi??pio) e as empresas concessionA?rias – tambAi??m nA?o dispAi??em de competA?ncia para modificar ou alterar as condiAi??Ai??es, que, previstas na licitaAi??A?o, acham-se formalmente estipuladas no contrato de concessA?o celebrado pela UniA?o (energia elAi??trica -CF, art. 21, XII, b) e pelo MunicAi??pio (fornecimento de A?gua – CF, art. 30, 1 e V), de um lado, com as concessionA?rias, de outro, notadamente se essa ingerA?ncia normativa, ao determinar a suspensA?o temporA?ria do pagamento das tarifas devidas pela prestaAi??A?o dos serviAi??os concedidos (serviAi??os de energia elAi??trica, sob regime de concessA?o federal, e serviAi??os de esgoto e abastecimento de A?gua, sob regime de concessA?o municipal), afetar o equilAi??brio financeiro resultante dessa relaAi??A?o jurAi??dico-contratual de direito administrativo. (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na ADIn nA? 2.337-SC, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. nA? 182/922)
74. cf. BALEEIRO, Aliomar, in ai???DiscriminaAi??A?o de Rendasai??? cit., pA?gs. 21 e 23
75. Como ensina Hely Lopes Meirelles ai???a verificaAi??A?o da eficiA?ncia atinge aspectos quantitativo e qualitativo do serviAi??o, para aquilatar do seu rendimento efetivo, do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados e para a AdministraAi??A?o. Tal controle desenvolve-se, portanto, na trAi??plice linha administrativa, econA?mica e tAi??cnica.ai??? (cf. MEIRELLES, Hely Lopes in ai???Direito Administrativo Brasileiroai??? 27A? Ed. atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, DAi??lcio Balestero Aleixo e JosAi?? Emmanuel Burle Filho, Ed. Malheiros, 2002, pA?g. 103)
76. Victor Nunes Leal lembra que ai???o problema da repartiAi??A?o dos encargos nA?o envolve apenas uma questA?o de poder, mas tambAi??m de responsabilidade. Quando o serviAi??o Ai?? local, isto significa, ao mesmo tempo, que o municAi??pio tem competA?ncia para cuidar dele, mas que tem igualmente a obrigaAi??A?o de o fazerai??? (cf. LEAL, Victor Nunes in ai???Problemas de Direito PA?blicoai??? cit. pA?g. 333).
77. Caio TA?cito ao tratar das competA?ncias administrativas esclarece que ai???a destinaAi??A?o da competA?ncia preexiste Ai?? sua investidura. A lei nA?o concebe a autorizaAi??A?o de agir sem um objetivo prA?prio. A obrigaAi??A?o jurAi??dica nA?o Ai?? uma criaAi??A?o inconsequente: ela visa a um fim especial, presume um endereAi??o, antecipa um alcance, predetermina o prA?prio alvo. (…) A administraAi??A?o estA? obrigada, no exercAi??cio de suas atividades, a cumprir determinados objetivos sociais e, para alcanAi??A?-los, obedece a um princAi??pio de especializaAi??A?o funcional: a cada atribuiAi??A?o corresponde um fim prA?prio que nA?o deve ser desnaturadoai??? (cf. TA?CITO, Caio in ai???Temas de Direito PA?blico ai??i?? Estudos e Pareceresai???, Ed. Renovar, 1997, vol. 1A?, pA?g. 113).
78. Caio TA?cito lembra que ai???nA?o hA? em matAi??ria administrativa, nenhuma competA?ncia geral ou universal: por mais ampla que seja, ela decorre da previsA?o legal. A sua latitude nA?o depende da vontade do agente, mas dimana sempre de um preceito jurAi??dico anterior. (…) NA?o Ai?? uma criaAi??A?o subjetiva do administrador mas um critAi??rio objetivo da leiai??? (cf. TA?CITO, Caio in ai???Temas de Direito PA?blico cit., vol. 1A?, pA?g. 96).
79. Ao tratar sobre os requisitos de legalidade dos atos administrativos Victor Nunes Leal lembra que ai???a ai???legalidadeai??i?? do ato administrativo compreende, nA?o sA? a competA?ncia para a prA?tica do ato e as suas formalidades extrAi??nsecas, como tambAi??m os seus requisitos substanciais, os seus motivos, os seus pressupostos de direito e de fato (desde que tais elementos estejam definidos em lei como vinculadores do ato administrativo). Tanto Ai?? ilegal o ato que emane de autoridade incompetente, ou que nA?o revista a forma determinada em lei, como o que se baseie num dado fato que, por lei, daria lugar a um ato diverso do que foi praticado. A inconformidade do ato com os fatos que a lei declara pressupostos dele constitui ilegalidade, do mesmo modo que o constitui a forma inadequada que o ato porventura apresente.ai??? (…). Francisco Campos, em conhecido parecer, citando JAi??ze e Ranelletti, ensina que Ai?? imprescindAi??vel Ai?? validade (quer dizer, legalidade) do ato administrativo a adequaAi??A?o do motivo real ocorrido com o motivo que a lei exige para a prA?tica do ato. NA?o tem, como se vA?, fundamento sA?lido, a afirmaAi??A?o de que o exame de legalidade estA? excluAi??da a apreciaAi??A?o de fatos e provas.ai??? (cf. Victor Nunes Leal in ai???Problemas de Direito PA?blicoai??? 1A? Ed. Cia. Ed. Forense, 1960, pA?gs. 264/265)
80. Ao tratar sobre a definiAi??A?o e limites do poder de polAi??cia Castro Nunes ensina que a locuAi??A?o poder de polAi??cia ai???define-se pelo seu objeto, pela funAi??A?o auxiliar do direito, pela funAi??A?o adjetiva que desempenha na vida socialai???, donde entender-se ai???implAi??cito na atividade constitucional de todos os poderes do Estado, como funAi??A?o inerente ao desempenho das suas atribuiAi??Ai??es expressas, de acordo com as limitaAi??Ai??es que, por construAi??A?o constitucional, se devam ter por subentendidas. Seus limites sA?o os que se compreendem na sua definiAi??A?o como instrumento da aAi??A?o pA?blica para os fins do interesse geral. Seus limites objetivos, as normas legais e regulamentares que condicionam o seu exercAi??cio e princAi??pios fundamentais da vida jurAi??dica do pais.ai??? (cf. NUNES, Castro in ai???Teoria e PrA?tica do Poder JudiciA?rioai???, Ed. Revista Forense, Rio de Janeiro, 1943, pA?gs. 616/617)
81. cf. CAMPOS, Francisco, in ai???Direito Constitucionalai??? cit. Vol. I pA?g. 378.
82. Cf. GOODNOW, Frank, in ai???The Principles of the Administative Lawai??? Ed. G.P. Putnamai??i??s Sons, New York, 1905, pA?gs. 340/341.
83. Na aplicaAi??A?o prA?tica do ai???princAi??pio da territorialidadeai??? o E. STJ recentemente assentou que: ai???TRIBUTA?RIO. FISCALIZAAi??A?O MUNICIPAL. APRESENTAAi??A?O DE LIVROS E DOCUMENTOS FISCAIS. ESTABELECIMENTOS SITUADOS EM OUTROS MUNICA?PIOS. 1. A FiscalizaAi??A?o Municipal deve restringir-se Ai?? sua A?rea de competA?ncia e jurisdiAi??A?o. 2. Ao permitir que o MunicAi??pio de SA?o Paulo exija a apresentaAi??A?o de livros fiscais e documentos de estabelecimentos situados em outros municAi??pios, estar-se-ia concedendo poderes Ai?? municipalidade de fiscalizar fatos ocorridos no territA?rio de outros entes federados, inviabilizando, inclusive, que estes exerAi??am o seu direito de examinar referida documentaAi??A?o de seus prA?prios contribuintes. 3. Recurso parcialmente conhecido e nA?o provi-do.ai??? (cf. Ac. da 2A? Turma do STJ no REsp. nA? 73.086-SP, Rel. Min. JoA?o OtA?vio de Noronha, em sessA?o de 17/06/03, publ. in DJU de 30/06/03)
84. O PrincAi??pio da Territorialidade, axiomA?tico no Direito TributA?rio tem plena aplicaAi??A?o no Estado Federal, pois como hA? muito jA? assentou a Suprema Corte ai???… o imposto, ato privativo da soberania, Ai??, como ela, essencialmente territorial (Santi Romano, Dirito Administrativo, pA?gina 298). Ai?? uma verdade, que, no Direito norte-americano, se tornou axiomA?tica, desde que, no caso Mc. Cullock v. State of Maryland and Others, Marshall a enunciou na Suprema Corte: ‘It is obvious that it is an incident of sovereignty, and is coextensive with that to which it is an incident. All subjects over which the sovering power of a State extend are objects of taxation; but these over which it does not extend are upon the soundest principles, exempt from taxation.’ ‘This proposition may almost be pronouced self-evident’ (Marshall’s Complete Constitutional Decisions, annotated by John Dillon, pA?gina 285). Este princAi??pio tornou-se ‘a classic statement of the taxing power’ (Willoughby, on the Constitution, volume 1A?, pA?gina 577).’ Persons and property not within the Territorial limits of a State cannot be taxed by it (Colley, On Taxation, volume 1A?, pA?gina 84). De acordo com a torrente da doutrina se acha a torrente jurisprudA?ncia, tendo a Corte Su-prema decidido que ‘The power of taxation, as regards its territorial extend, is limited to subjects, that is, persons, property, and business within the jurisdiction of the State’ (American and English Encyclopedia of law. volume XXVII, pA?gina 584, da segunda ediAi??A?o)ai??? (cf. do STF na ApelaAi??A?o CAi??vel nA? 3.528 de 23/08/22, Rel. Min Edmundo Lins, publ. in Revista do STF vol XLVIII, pA?gs. 161/162).
85. Aliomar Baleeiro lembra que ai???nA?o hA? autodeterminaAi??A?o possAi??vel onde a entidade que pretende exercitA?-la nA?o dispAi??e dos meios de aAi??A?o ai???serviAi??os e coisasai??? que, no mundo contemporA?neo, sA? sA?o obtidas com dinheiro. (…). NA?o hA? exagero, pois, em afirmar-se a tese de que a origem do Estado Federal, como forma polAi??tica, confunde-se com a necessidade de estabelecer-se uma tAi??cnica jurAi??dica apta a dar soluAi??A?o ao problema polAi??tico da convivA?ncia harmA?nica de duas ou trA?s esferas de governo, todas elas investidas do poder de tributar. (…). Um governo local investido de autonomia pela letra expressa de diploma constitucional, ou legal, mas que depende da generosidade ou da boa vontade de outro governo, no plano provincial ou nacional, dificilmente transforma em fatos sua capacidade de auto-determinaAi??A?o.ai??? (cf. BALEEIRO, Aliomar in ai???Direito TributA?rio da ConstituiAi??A?oai??? Ed. Financeiras S/A, IBDF nA? 8 , 1959, pA?g. 9)
86. Os poderes tributA?rios da UniA?o estA?o expressos nos arts. 145, 149, Ai?? 1A?, 153 e 195 da CF/88.
87. A autonomia dos Estados e Distrito Federal genericamente prevista no art. 18 da CF/88 se materializa na capacidade constitucionalmente conferida de exigir tributos prA?prios (CF, arts. 145, 149, Ai?? 1A?, 155 e 195).
88. A autonomia dos MunicAi??pios genericamente assegurada no art. 18 da CF/88 se materializa na capacidade constitucionalmente conferida de exigir tributos prA?prios (CF, arts. 145, 149, Ai?? 1A?, 156 e 195).
89. Ao situar ai???questA?o tAi??cnicaai??? a resolver nas FederaAi??Ai??es sob o ponto de vista da ai???polAi??tica financeiraai???, Aliomar Baleeiro sintetiza que ai???a capacidade de pagar impostos Ai?? delimitada, normalmente, pela renda nacional e, em casos extremos e excepcionais, pelo patrimA?nio privado nacional. Se todos trA?s nAi??veis de governo disputam essa renda, o limite suportA?vel poderA? ser facilmente atingido. Se eles podem decretar concorrentemente imposto sobre a heranAi??a, Ai?? possAi??vel que esta nA?o baste ao apetite dos trA?s comensais e disso nos dA? prova o arranjo norte-americano de descontar-se do imposto federal ai???causa mortisai??? certa parcela do gravame estadual idA?ntico (ore dits). NA?o sA? o ponto de vista do contribuinte tambAi??m Ai?? respeitA?vel, pelo fundado receio de esmagamento, atravAi??s de superposiAi??Ai??es exaustivas, mas tambAi??m a competA?ncia concorrente Ai?? susceptAi??vel de encorajar uma corrida fiscalista, em que a vitA?ria tocarA? ao mais rA?pido e A?vido nas majoraAi??Ai??es sucessivas de mesmo tributo.(…) Um equilAi??brio entre os trA?s governos parece que tem mais oportunidade de realizar-se com a discriminaAi??A?o das fontes de receitas, para que cada competA?ncia se exercite dentro de A?rea econA?mica fechada, de sorte que os atritos inevitA?veis se reduzam ao mAi??nimo. A superposiAi??A?o, nessa fA?rmula, desaparece de todo em situaAi??Ai??es remediA?veis, em caso concreto, pela aplicaAi??A?o da teoria da inconstitucionalidade. (BALEEIRO, Aliomar in ai???Direito TributA?rio da ConstituiAi??A?oai??? Ed. Financeiras S/A, IBDF nA? 8 , 1959, pA?g. 45)
90. AmAi??lcar de AraA?jo FalcA?o esclarece que ai???a discriminaAi??A?o de rendas Ai?? uma fA?rmula que a tAi??cnica jurAi??dica adota no sentido de, ao mesmo tempo, assegurar a prevalA?ncia de certos princAi??pios recomendados pela ciA?ncia financeira e pela justiAi??a fiscal (evitar pluritributaAi??Ai??es, ordenar a atividade financeira de obtenAi??A?o de receitas em paAi??ses de regime polAi??tico compA?sito, etc.), e, por outro lado, exaltar a autonomia das diferentes unidades polAi??ticas destinatA?rias da distribuiAi??A?o da competA?ncia impositiva. Observa-se, por isso, que a discriminaAi??A?o de rendas Ai?? problema especAi??fico dos estados federados, em que concorrem e convivem diferentes esferas de autonomia polAi??tica. (…) … vA?rios critAi??rios podem ser adotados para presidir Ai?? distribuiAi??A?o das competA?ncias tributA?rias: a) o critAi??rio da atribuiAi??A?o nominalista e privativa; b) o critAi??rio da atribuiAi??A?o de competA?ncia concorrente ou alternativa; c) o critAi??rio da participaAi??A?o no produto de arrecadaAi??A?o; d) o critAi??rio da transferA?ncia de impostos; e) o critAi??rio da instituiAi??A?o de adicionais (Zuschlagsabgaben). JA? se vA? que, na sua essA?ncia, a discriminaAi??A?o de rendas outra coisa nA?o Ai?? do que distribuiAi??A?o ou partilha da competA?ncia para a instituiAi??A?o de tributos entre as diferentes gradaAi??Ai??es ou ordens de autonomia polAi??tica existentes em um Estado.ai??? (cf. FALCA?O, AmAi??lcar de AraA?jo in “Direito TributA?rio Brasileiro – Aspectos Concretos” EdiAi??Ai??es Financeiras S/A – 1960, pA?gs. 328 a 330)
91. Nesse sentido AmAi??lcar de AraA?jo FalcA?o ensina: ai???Limitamo-nos, apenas, a afirmar em termos axiomA?ticos a conclusA?o que se nos afigura certa e que Ai??, por sinal, consagrada pela doutrina predominante, no sentido de serem as contribuiAi??Ai??es parafiscais verdadeiros tributos, cuja A?nica peculiaridade relevante estA? em que a sua arrecadaAi??A?o e o emprego do produto obtido sA?o delegados a entes institucionalmente destacados do estado e dotados de personalidade jurAi??dica prA?pria. (…) Logo, as contribuiAi??Ai??es parafiscais tambAi??m estA?o sujeitas aos princAi??pios da discriminaAi??A?o de rendas.ai??? (cf. AmAi??lcar de Araujo FalcA?o in ai???Sistema TributA?rio Brasileiro ai??i?? DiscriminaAi??A?o de Rendasai???, EdiAi??Ai??es Financeiras S/A, 1A? Ed., 1965, pA?g. 54/55)
92. AmAi??lcar de Araujo FalcA?o, esclarece que ai???no caso da competA?ncia privativa, necessariamente (de alguma forma, o mesmo pode ocorrer quanto Ai?? competA?ncia concorrente), da sua atribuiAi??A?o no texto constitucional provAi??m uma dA?plice decorrA?ncia. Em primeira lugar, a atribuiAi??A?o de competA?ncia privativa tem um sentido positivo ou afirmativo: importa em reconhecer a uma determinada unidade federada a competA?ncia para decretar certo e determinado imposto. Em segundo lugar, da atribuiAi??A?o de competA?ncia privativa decorre um efeito negativo ou inibitA?rio,. pois importa em recusar competA?ncia idA?ntica Ai??s unidades outras nA?o indicadas no dispositivo constitucional de habilitaAi??A?o: tanto equivale a dizer, se pudermos usar tais expressAi??es, que a competA?ncia privativa Ai?? oponAi??vel erga omnes, no sentido de que o Ai?? por seu titular ou por terceiros contra quaisquer outras unidades federadas nA?o contempladas na outorga.ai??? (FALCA?O, AmAi??lcar de AraA?jo in ai???Sistema TributA?rio Brasileiro ai??i?? DiscriminaAi??A?o de Rendasai???, EdiAi??Ai??es Financeiras S/A, 1A? ed., 1965, pA?g. 38)
93. Ao explicitar o significado e conteA?do dos referidos princAi??pios AmAi??lcar de AraA?jo FalcA?o esclarece que ai???…a nossa discriminaAi??A?o de rendas Ai?? presidida pelo critAi??rio da rigidez e da segregaAi??A?o, do que resulta que os diferentes impostos discriminados sA?o entre si inconfundAi??veis, sendo incomunicA?veis as diferentes A?reas ou esferas de competA?ncia impositiva.ai??? (…). ai???… o citado princAi??pio da incomunicabilidade das diferentes cAi??dulas de competA?ncia impositiva privativa conduz Ai?? vedaAi??A?o de que uma entidade, na instituiAi??A?o de impostos que lhe pertenAi??am, leve a cabo distorAi??Ai??es do respectivo fato gerador ou base de cA?lculo, a fim de, disfarAi??adamente, sob imprA?prio nomem iuris, cobrar impostos de competA?ncia concorrente que lhe sejam vedados ou sem obediA?ncia aos princAi??pios estabelecidos…ai??? (cf. FALCA?O, AmAi??lcar de AraA?jo in ai???Direito TributA?rio Brasileiro – Aspectos Concretos” EdiAi??Ai??es Financeiras S/A – 1960, pA?gs. 338 e 346)
94. Nesse sentido Rubens Gomes de Sousa esclarece que ai???a discriminaAi??A?o de rendas Ai?? baseada essencialmente num mecanismo jurAi??dico. Mesmo aqueles impostos que se designam por uma referA?ncia a fato econA?mico, como renda e consumo, necessariamente se identificam, na prA?tica legislativa, pelas figuras jurAi??dicas atravAi??s das quais aqueles fatos econA?micos se exteriorizam.ai??? (cf. SOUSA, Rubens Gomes, in Parecer intitulado ai???O sistema TributA?rio Federalai??? publ. in RDA vol. 72, pA?g. 19)
95. Ao explicitar o conteA?do e o alcance do princAi??pio da territorialidade Geraldo Ataliba esclarece que ai???os fatos imponAi??veis – como fatos concretos da vida real, inseridos no mundo fenomA?nico – acontecem num determinado lugar. A ubiquaAi??A?o dos fatos imponAi??veis Ai?? essencial Ai?? configuraAi??A?o da obrigaAi??A?o tributA?ria. Como descriAi??A?o legal – condicionante do comando legislativo – a h.i. sA? qualifica um fato, como hA?bil a determinar o nascimento da obrigaAi??A?o, quando este fato se dA? (se realize, ocorra) no A?mbito territorial de validade da lei, isto Ai??, na A?rea espacial a que se estende a competA?ncia do legislador tributA?rio. Isto nada mais Ai?? do que consequA?ncia do princAi??pio da territorialidade da lei, perfeitamente aplicA?vel ao direito tributA?rio.” (cf. ATALIBA, Geraldo in “HipA?tese de IncidA?ncia TributA?ria”, 3a. ed. Ed. RT, ampliada, 1987, pA?g. 97). Na aplicaAi??A?o prA?tica do princAi??pio da territorialidade a Suprema Corte na voz do Min. Prado Kelly esclarece que ai???foi tal conceito o que a ConstituiAi??A?o recebeu e aceitou para o fim de ai???discriminaAi??A?o de competA?nciasai??i??, inclusive no que toca ao espaAi??o territorial, onde o A?rgA?o tributante possuAi??a jurisdiAi??A?o. Este passou a ser do Estado membro, para as transaAi??Ai??es nele realizadas.ai???(cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno no ROMS nA? 16.206, voto Min. Prado Kelly, publ. in RDA vol. 93/56, pA?g. 72)
96. cf. CARRAZZA, Roque AntA?nio in “Curso de Direito Constitucional TributA?rio” 3A? ed. Ed. Revista dos Tribunais revista, ampliada e atualizada pela ConstituiAi??A?o de 1988 – 1991, pA?g. 252.
97. cf. FALCA?O, AmAi??lcar de AraA?jo in ai???Direito TributA?rio Brasileiro – Aspectos Concretosai??? EdiAi??Ai??es Financeiras S/A – 1960, pA?gs. 281
98. Ruy Barbosa Nogueira explica que ai???a atividade administrativa de lanAi??amento Ai?? vinculada e obrigatA?ria sob pena de responsabilidade funcionalai??? (cf. in ai???Curso de Direito TributA?rioai???, 9A? ed. Ed. Saraiva atualizada, 1989, pA?g. 266). Por seu turno o CA?digo TributA?rio Nacional (art. 142 – LEI 5172/66) expressamente define o lanAi??amento como ato privativo e , portanto unilateral, da autoridade administrativa nos seguintes termos: ai???ART.142 – Compete privativamente Ai?? autoridade administrativa constituir o crAi??dito tributA?rio pelo lanAi??amento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrA?ncia do fato gerador da obrigaAi??A?o correspondente, determinar a matAi??ria tributA?vel, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicaAi??A?o da penalidade cabAi??vel.ai???
99. O princAi??pio da legalidade da tributaAi??A?o assegurado pelo art. 150, inc. I da CF/88, como jA? acentuei em outro artigo ai???supAi??e que somente a lei hA? de definir e valorar os elementos constitutivos e estruturais da obrigaAi??A?o tributA?ria, donde decorre que a relaAi??A?o tributA?ria Ai?? uma relaAi??A?o jurAi??dica pA?blica e estritamente legal e o crAi??dito tributA?rio dela decorrente Ai?? determinado pela lei, independentemente da vontade dos sujeitos da relaAi??A?o jurAi??dica. Assim, tanto a definiAi??A?o dos fatos geradores ou pressupostos de fato das obrigaAi??Ai??es tributA?rias, como a fixaAi??A?o dos elementos que permitem qualificA?-los e quantificA?-los (sujeitos ativo e passivos, responsA?veis tributA?rios, substitutos tributA?rios, alAi??quota, base de cA?lculo, etc.), somente podem ser estabelecidos pela lei material e formal, emanada do Poder Legislativo, sem qualquer possibilidade constitucional de delegaAi??A?o destes poderes aos A?rgA?os da administraAi??A?o. ai??? (cf. Dai??i??EAi??A, Fernando Luiz da Gama Lobo, in ai???Curso de Direito TributA?rioai??? coordenado por Antonio Carlos Rodrigues do Amaral, Ed. Celso Bastos, SA?o Paulo, 2002, pA?gs 274/275.
100 O art. 37 da ConstituiAi??A?o estabelece que: ai???ART.37 – A administraAi??A?o pA?blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da UniA?o, dos Estados, do Distrito Federal e dos MunicAi??pios obedecerA? aos princAi??pios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiA?ncia e, tambAi??m, ao seguinte:
101 Na interpretaAi??A?o do referido princAi??pio a E. Suprema Corte assentou que ai???o princAi??pio constitucional da reserva de lei formal traduz limitaAi??A?o ao exercAi??cio das atividades administrativas e jurisdicionais do Estado. A reserva de lei – analisada sob tal perspectiva – constitui postulado revestido de funAi??A?o excludente, de carA?ter negativo, pois veda, nas matAi??rias a ela sujeitas, quaisquer intervenAi??Ai??es normativas, a tAi??tulo primA?rio, de A?rgA?os estatais nA?o-legislativos. Essa clA?usula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimensA?o positiva, eis que a sua incidA?ncia reforAi??a o princAi??pio, que, fundado na autoridade da ConstituiAi??A?o, impAi??e, Ai?? administraAi??A?o e Ai?? jurisdiAi??A?o, a necessA?ria submissA?o aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador. NA?o cabe, ao Poder Executivo, em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na anA?mala (e inconstitucional) condiAi??A?o de legislador, para, em assim agindo, proceder Ai?? imposiAi??A?o de seus prA?prios critAi??rios, afastando, desse modo, os fatores que, no A?mbito de nosso sistema constitucional, sA? podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento. Ai?? que, se tal fosse possAi??vel, o Poder Executivo passaria a desempenhar atribuiAi??A?o que lhe Ai?? institucionalmente estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competA?ncia que nA?o lhe pertence, com evidente transgressA?o ao princAi??pio constitucional da separaAi??A?o de poderes.ai??? (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na MC am ADIn nA? 2.075-RJ, Rel. Min. Celso Mello, publ. in RTJ vol. 187/124). No mesmo sentido, o E. STJ jA? assentou que ai???frente Ai?? ConstituiAi??A?o de 1988, somente Ai?? possAi??vel estabelecerem-se sanAi??Ai??es ou restriAi??Ai??es a direitos, atravAi??s de lei formalmente editada, resultante de Processo Legislativo, sob pena de ferir-se o princAi??pio da reserva legal. Desta forma, nA?o pode o fisco estabelecer meios coercitivos indiretos de cobranAi??as de tributo, como na espAi??cie, impedindo a inscriAi??A?o no CNPJ ai??i?? com base em instruAi??A?o normativa que extrapola a letra da lei ai??i?? caso tenha o contribuinte dAi??bito para com a Fazenda (…).ai??? (cf. Ac. da 1A? Turma do STJ no RESP nA? 475.875-RS, Reg. nA?2002/0141049-8, Rel. Min LUIZ FUX, publ. in DJU de 31.03.2003)
102. Na aplicaAi??A?o do referido princAi??pio a Suprema Corte assentou que ai???a proibiAi??A?o constitucional do confisco em matAi??ria tributA?ria nada mais representa senA?o a interdiAi??A?o, pela Carta PolAi??tica, de qualquer pretensA?o governamental possa conduzir, no campo da fiscalidade, Ai?? injusta apropriaAi??A?o estatal, no todo ou em parte, do patrimA?nio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributA?ria, o exercAi??cio do direito a uma existA?ncia digna, ou a prA?tica de atividade profissional lAi??cita ou, ainda, a regular satisfaAi??A?o de suas necessidades vitais (educaAi??A?o, saA?de e habitaAi??A?o, por exemplo). (…) .Resulta configurado o carA?ter confiscatA?rio de determinado tributo sempre que o efeito cumulativo – resultante das mA?ltiplas incidA?ncias tributA?rias estabelecidas pela mesma entidade estatal – afetar, substancialmente, de maneira irrazA?avel, o patrimA?nio e/ou os rendimentos do contribuinte. O Poder PA?blico, especialmente em sede de tributaAi??A?o (…), nA?o pode agir imoderadamente, pois a atividade estatal acha-se essencialmente condicionada pelo principio da razoabilidade.ai??? (cf. Ac. do STF – Pleno, na ADIn nA? 2.010, relator Celso de Mello, publ. in RTJ vol. nA? 181/73)
103 Nesse sentido a Suprema Corte assentou que ai???a desproporAi??A?o entre o desrespeito Ai?? norma tributA?ria e a sua conseqA?A?ncia jurAi??dica, a multa, evidencia o carA?ter confiscatA?rio desta, atentando contra o patrimA?nio do contribuinte, em contrariedade ao mencionado dispositivo do texto constitucional federal.ai??? (cf. Ac. STF ai??i?? Pleno na A-DIn nA? 551-RJ, publ. in RTJ vol. 187/73.
104. Na aplicaAi??A?o do referido princAi??pio a Suprema Corte recentemente assentou que ai???o PrincAi??pio da Moralidade Administrativa – enquanto valor constitucional revestido de carA?ter Ai??tico-jurAi??dico – condiciona a legitimidade e a validade dos atos estatais. – A atividade estatal, qualquer que seja o domAi??nio institucional de sua incidA?ncia, estA? necessariamente subordinada Ai?? observA?ncia de parA?metros Ai??tico-jurAi??dicos que se refletem na consagraAi??A?o constitucional do princAi??pio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental a atuaAi??A?o do Poder PA?blico, confere substA?ncia e dA? expressA?o a uma pauta de valores Ai??ticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado. O princAi??pio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitaAi??Ai??es ao exercAi??cio do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder PA?blico que transgridam os valores Ai??ticos que devem pautar o comportamento dos agentes e A?rgA?os governamentais. (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na ADIn nA? 2.661-MA, rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. nA? 182/525)
105. Sobre o conteA?do e alcance da garantia do ai???devido processo legalai??? escrevi em outro artigo: ai???Nossa ConstituiAi??A?o de 1988 expressamente garante que ninguAi??m poderA? ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal. A expressA?o ai???devido processo legalai??? (latu sensu), cunhada na longa evoluAi??A?o interpretativa da jurisprudA?ncia americana, refere-se ao conjunto nA?o sA? dos procedimentos legislativos, judiciais e administrativos que devem juridicamente cumprir-se para que uma lei, sentenAi??a ou resoluAi??A?o administrativa que se refira Ai?? liberdade individual seja formalmente vA?lida (aspecto adjetivo ou processual do devido processo), mas dos requisitos de ordem, seguranAi??a e justiAi??a que devem revestir estes atos estatais de modo a nA?o lesionar indevidamente a liberdade jurAi??dica individual assegurada e pressuposta como intangAi??vel pela ConstituiAi??A?o (aspecto substantivo do devido processo legal). Em seu aspecto processual ou adjetivo, a garantia do devido processo legal exige, em sAi??ntese, que ninguAi??m deve ser privado judicial ou administrativamente de seus direitos fundamentais ou de seus bens, sem que se cumpram certos procedimentos estabelecidos por lei, que assegurem aos indivAi??duos os direitos de ser julgado por juiz imparcial, de expor as razAi??es de defesa de seu direito, provar cumpridamente essas razAi??es, de esperar decisA?o fundamentada e de recorrer a um segundo grau de jurisdiAi??A?o, se assim a decisA?o lhe for desfavorA?vel. Em seu aspecto substantivo (susbtantive due process), a garantia do devido processo legal exige que exista uma substancial, razoA?vel e proporcional relaAi??A?o entre a lei ou resoluAi??A?o administrativa e a finalidade ou motivaAi??A?o, respectivamente invocadas pelo legislador ou pelo administrador para impor sanAi??Ai??es ou restriAi??Ai??es Ai??s liberdades individuais constitucionalmente asseguradas. Caio TA?cito ressalta que ai???em sentido equivalente , o direito alemA?o adotou o princAi??pio da proporcionalidade, ou o princAi??pio da proibiAi??A?o de excesso, conferindo-lhe a natureza de norma constitucional nA?o escrita, que permite ao intAi??rprete aferir a compatibilidade entre meios e fins, de modo a evitar restriAi??Ai??es desnecessA?rias ou abusivas contra os direitos fundamentaisai???. No primeiro aspecto (processual), a garantia do devido processo legal constitui um remAi??dio bastante eficaz contra as investidas persecutA?rias e patrimoniais praticadas contra os indivAi??duos, pelos integrantes dos Poderes Executivo e JudiciA?rio na aplicaAi??A?o e execuAi??A?o das leis, especialmente nos campos do direito de propriedade, do poder de polAi??cia administrativo e legislativo (ai???police powerai???) e das imposiAi??Ai??es de sanAi??Ai??es previstas nos Direitos TributA?rio e Administrativo; no segundo aspecto (substantivo), a referida garantia igualmente consubstancia eficiente instrumento contra os abusos do Estado na regulamentaAi??A?o ou restriAi??A?o dos direitos e liberdades individuais atravAi??s das vias legislativa e administrativa.ai??? (cf. Dai??i??EAi??A, Fernando Luiz da Gama Lobo, in ai???Curso de Direito TributA?rioai??? cit. pA?gs 253/255.
106. Na aplicaAi??A?o do referido princAi??pio, embora nA?o em processo de natureza fiscal, a Suprema Corte assentou que ai???a igualdade das partes Ai?? imanente ao procedural due process of law; quando uma das partes Ai?? o Estado, a jurisprudA?ncia tem transigido com alguns favores legais que, alAi??m da vetustez, tem sido reputados nA?o arbitrA?rios por visarem a compensar dificuldades da defesa em juAi??zo das entidades pA?blicas; se, ao contrA?rio, desafiam a medida da razoabilidade ou da proporcionalidade, caracterizam privilAi??gios inconstitucionais: parece ser esse o caso na parte em que a nova medida provisA?ria insiste, aAi??A?o rescisA?ria quanto ao prazo de decadA?ncia da favorecimento unilateral das entidades estatais, aparentemente nA?o explicA?vel por diferenAi??as reais entre as partes e que, somadas a outras vantagens processuais da Fazenda PA?blica, agravam a conseqA?A?ncia perversa de retardar sem limites a satisfaAi??A?o do direito do particular jA? reconhecido em juAi??zo. 4. No caminho da efetivaAi??A?o do due process of law – que tem particular relevo na construAi??A?o sempre inacabada do Estado de direito democrA?tico -, a tendA?ncia hA? de ser a da gradativa superaAi??A?o dos privilAi??gios processuais do Estado, Ai?? custa da melhoria de suas instituiAi??Ai??es de defesa em juAi??zo, e nunca a da ampliaAi??A?o deles ou a da criaAi??A?o de outros, como Ai?? preciso dizA?-lo – se tem observado neste decA?nio no Brasil.ai??? (cf. Ac. do STF na MC em ADIn nA? 1.910ai??i??DF, Rel. Min. SepA?lveda Pertence, publ. in RTJ vol. nA? 189, pA?g. 513)
107. Sobre o conteA?do e alcance dos referidos corolA?rios do princAi??pio da ampla defesa cf. nosso artigo intitulado ai???O processo TributA?rio na ConstituiAi??A?o e a Especial atenAi??A?o ao Processo Administrativoai??? (cf. Dai??i??EAi??A, Fernando Luiz da Gama Lobo, in ai???Curso de Direito TributA?rioai??? cit., pA?gs 247/250 e 256 e segs..
108. Roque Antonio Carrazza apoiando-se em Paulo de Barros Carvalho define ai???Estatuto do Contribuinteai??? como sendo ai???a somatA?ria harmA?nica e organizada, dos mandamentos constitucionais sobre matAi??ria tributA?ria que positiva ou negativamente, estipulam direitos, obrigaAi??Ai??es e deveres do sujeito passivo, diante das pretensAi??es do Estadoai??? (cf. CARRAZZA, Roque Antonio in ai???Curso de Direito Constitucional TributA?rioai??? 8A? ed. revista e ampliada, Ed. Ai??Malheiros, 1996, pA?gs. 250-251)
109 cf. art. 150 – I da CF/88; arts. 97, 113 e 114 do CTN.
110. Na interpretaAi??A?o do art. 5A? – Inc. LIV da CF/88, o STF recentemente assentou que ai???O Estado nA?o pode legislar abusivamente, eis todas as normas emanadas do Poder PA?blico – tratando-se, ou nA?o, de matAi??ria tributA?ria – de-vem ajustar-se Ai?? clA?usula que consagra sua dimensA?o material, o principio do “substantive due process of lawai??? (CF- art. 5A?, LIV). O postulado da proporcionalidade qualifica-se se coma parA?metro de aferiAi??A?o da prA?pria constitucionalidade material dos atos estatais. (cf. Ac. da 2A? Turma do STF, Agr. Reg. no RE nA? 196.336-1-RS, rel. Min Celso de Mello, publ. no DJ de 08/04/2005 e in RDDT 117/238)
111. Na interpretaAi??A?o do art. 5A?, inc. LV da CF/88, a Suprema Corte jA? assentou que ai???o Estado, em tema de puniAi??Ai??es disciplinares ou de restriAi??A?o a direitos, qualquer que seja o destinatA?rio de tais medidas, nA?o pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrA?ria, desconsiderando, no exercAi??cio de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois o reconhecimento da legitimidade Ai??tico-jurAi??dica de qualquer medida estatal ai??i?? que importe em puniAi??A?o disciplinar ou em limitaAi??A?o de direitos ai??i?? exige, ainda que se cuide de procedimento meramente administrativo (CF, art. 5A?, LV), a fiel observA?ncia do principio do devido processo legal, consoante adverte autorizado magistAi??rio doutrinA?rio (Manoel GonAi??alves Ferreira Filho, ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o Brasileira de 1988, vol. 1/68-69, 1990, Saraiva; Pinto Ferreira, ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o Brasileira, vol. 1/176 e 180, 1989, Saraiva; JessAi?? Torres Pereira JA?nior, O Direito Ai?? Defesa na ConstituiAi??A?o de 1988, pp. 71/73, item n0 17, 1991, Renovar; Edgard Silveira Bueno Filho, O Direito Ai?? Defesa na ConstituiAi??A?o, pp. 47-49, 1994, Saraiva; Celso Ribeiro Bastos, ComentA?rios Ai?? ConstituiAi??A?o do Brasil, vol. 2/268-269, 1989, Saraiva; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, pp. 401-402, 5a ed., 1995, Atlas; LA?cia Valle Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, pp. 290 e 293-294, 2A? ed., 1995, Malheiros, v.g.)ai???. (cf. Ac. do STF no Ag. Reg. no AI nA? 241.201-SC, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 183/371-373)
112. Em voto magistral proferido no Supremo Tribunal Federal o E. Min. Celso de Mello ressaltou as consequA?ncias da violaAi??A?o dos direitos constitucionalmente assegurados aos contribuintes demonstrando que: O fundamento do poder de tributar reside, em essA?ncia, no dever jurAi??dico de estrita fidelidade dos entes tributantes ao que imperativamente dispAi??e a ConstituiAi??A?o da RepA?blica. DaAi??, o magistAi??rio irrepreensAi??vel de Paulo de Barros Carvalho (ai???Curso de Direito TributA?rioai??i??, p. 89, 1991, Saraiva), para quem o subsistema constitucional tributA?rio, ai???ao dispor sobre os poderes capitais do Estado, no campo da tributaAi??A?oai??i??, institui, de modo extremamente significativo, ai???medidas que asseguram as garantias imprescindAi??veis Ai?? liberdade das pessoas, diante daqueles poderes…ai??i??. A Lei Fundamental delineia, pois, em prescriAi??Ai??es revestidas do mais elevado grau de positividade jurAi??dica, um verdadeiro estatuto do contribuinte que, na liAi??A?o da doutrina, impAi??e, em tema tributA?rio, limites insuperA?veis aos poderes do Estado. Esta Corte, ao exercer, de modo soberano, a tutela jurisdicional das liberdades pA?blicas, tem o dever indeclinA?vel de velar pela intangibilidade de nossa Lei Fundamental, que, ao dispor sobre as relaAi??Ai??es jurAi??dico-tributA?rias entre o Estado e os indivAi??duos, institucionalizou um sistema coerente de proteAi??A?o, a que se revelam subjacentes importantes princAi??pios de carA?ter polAi??tico, econA?mico e social. Ai?? preciso advertir o Estado de que o uso ilegAi??timo de seu poder de tributar nA?o deve, sob pena de erosA?o da prA?pria consciA?ncia constitucional, extravasar os rAi??gidos limites traAi??ados e impostos Ai?? sua atuaAi??A?o pela ConstituiAi??A?o da RepA?blica. ImpAi??e-se ressaltar que o valor jurAi??dico do ato inconstitucional Ai?? nenhum. Ai?? ele desprovido de qualquer eficA?cia no plano do Direito. ai???Uma conseqA?A?ncia primA?ria da inconstitucionalidadeai??i?? – acentua Marcelo Rebelo de Souza (ai???O Valor JurAi??dico do Acto Inconstitucionalai??i??, vol. I/15-19, 1988, Lisboa) ai??i?? ai???Ai??, em regra, a desvalorizaAi??A?o da conduta inconstitucional, sem a qual a garantia da ConstituiAi??A?o nA?o existiria. Para que o princAi??pio de constitucionalidade, expressA?o suprema e qualitativamente mais exigente do princAi??pio da legalidade em sentido amplo, vigore, Ai?? essencial que, em regra, uma conduta contrA?ria Ai?? ConstituiAi??A?o nA?o possa produzir cabalmente os exatos efeitos jurAi??dicos que, em termos normais, lhe corresponderiamai??i??. A lei inconstitucional, por ser nula e, conseqA?entemente, ineficaz, reveste-se de absoluta inaplicabilidade. Falecendo-lhe legitimidade constitucional, a lei se apresenta desprovida de aptidA?o para gerar e operar qualquer efeito jurAi??dico. ai???Sendo inconstitucional, a regra jurAi??dica Ai?? nulaai??i?? (RTJ 102/671).ai??? (cf. Ac. do STF – Pleno no RE nA? 136.215-RJ, voto do Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 147/983-986)
113. Dissertando precisamente sobre os direitos subjetivos dos administrados Ai?? legalidade dos atos administrativos que afetem a sua situaAi??A?o individual, Roger Bonnard, em seu clA?ssico “Precis de Droit Administratif”, jA? ensinava que “esses direitos subjetivos Ai?? legalidade dos atos administrativos consistem em que o administrado tem o poder de exigir que a AdministraAi??A?o exerAi??a a sua atividade jurAi??dica segundo as regras que sA?o impostas a essa atividade pelas leis e regulamentos. Por conseguinte, Ai?? o poder de exigir que a administraAi??A?o nA?o cometa ilegalidade no cumprimento de suas atividades jurAi??dicas. Esses direitos subjetivos tem portanto por objeto a legalidade e, conseqA?entemente, a ausA?ncia de ilegalidade nos atos administrativosai??? (cf. BONNARD, Roger in “Precis de Droit Administratif”, Ed. Librairie du Recueil Sirey S.A., PaAi??ris, 1935, pA?gs. 81/82. No mesmo sentido a Suprema Corte jA? assentou que ai???assiste, ao contribuinte, quando transgredidas as limitaAi??Ai??es constitucionais ao poder de tributar, o direito de contestar, judicialmente, a tributaAi??A?o que tenha sentido discriminatA?rio ou que revele carA?ter confiscatA?rioai???. (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na ADIn nA? 2.010, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 181/73)
114. Doutrinando sobre a necessA?ria coerA?ncia lA?gica e relaAi??A?o de conteA?do existente entre a ConstituiAi??A?o e os demais atos de aplicaAi??A?o do Direito, Nawiasky ensina que ai???a ConstituiAi??A?o nA?o sA? determina a forma de produAi??A?o das normas jurAi??dicas, mas dispAi??e ao mesmo tempo que as normas de direito nascidas conforme seus preceitos hA?o de ser cumpridas e executadas coativamente quando seja necessA?rioai???. Assim ai???… a ConstituiAi??A?o prevA? a possAi??vel criaAi??A?o de Direito por meio da legislaAi??A?o, e contem por conseguinte uma autorizaAi??A?o em tal sentido. (…) Esta ideia de autorizaAi??A?o se pode trasladar a todos os demais escalAi??es: autorizaAi??A?o de regulamentos, estatutos autA?nomos e convenAi??Ai??es coletivas; autorizaAi??A?o de atos administrativos, sentenAi??as judiciais e negA?cios jurAi??dicos por lei (…). Assim resulta um sistema de autorizaAi??Ai??es escalonadas (…). Dentro deste sistema escalonado nA?o se produz nenhuma ruptura (…). Os princAi??pios assim estabelecidos serA?o a norma diretiva das atividades de legislaAi??A?o e execuAi??A?o, que se encontram assim sujeitas a uma relaAi??A?o de conteA?do.ai??? (cf. NAWIASKY, Hans in ai???Teoria General del Derechoai??? Ed. Rial S/A, Madri, 1962, pA?gs. 82 a 85); cf. tb. FULLER, Lon L. in ai???The Morality of Lawai???, New Haven and London, Yale University Press, 1969, pA?gs, 65 a 70.
115. cf. Ac. do STF – Pleno no RE nA? 136.215-RJ, voto do Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 147/983-986
116. Cf. CAMPOS, Francisco in Parecer cit. in RDA vol. 73/384.
117. Nesse sentido o STF jA? assentou que ai???o valor jurAi??dico do ato inconstitucional Ai?? nenhum. Ai?? ele desprovido de qualquer eficA?cia no plano do Direito. (…) Para que o princAi??pio de constitucionalidade, expressA?o suprema e qualitativamente mais exigente do princAi??pio da legalidade em sentido amplo, vigore, Ai?? essencial que, em regra, uma conduta contrA?ria Ai?? ConstituiAi??A?o nA?o possa produzir cabalmente os exatos efeitos jurAi??dicos que, em termos normais, lhe corresponderiamai??i??. A lei inconstitucional, por ser nula e, consequentemente, ineficaz, reveste-se de absoluta inaplicabilidade. Falecendo-lhe legitimidade constitucional, a lei se apresenta desprovida de aptidA?o para gerar e operar qualquer efeito jurAi??dico. ai???Sendo inconstitucional, a regra jurAi??dica Ai?? nulaai??i?? (RTJ 102/671).ai??? (cf. Ac. do STF – Pleno no RE nA? 136.215-RJ, voto do Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 147/983-986)
118. Nesse sentido Francisco Campos esclarece que ai???nA?o hA?, portanto, graduaAi??A?o nas sanAi??Ai??es, como Ai?? o caso na teoria da nulidade dos atos administrativos. NA?o hA? nem pode haver, atos inconstitucionais nulos e anulA?veis, ou atos inconstitucionais absolutamente ou relativamente ineficazes, ou atos inconstitucionais suscetAi??veis de sanatA?ria e atos inconstitucionais cuja inconstitucionalidade nA?o possa ser sanada. (…). De outra maneira a competA?ncia de carA?ter constitucional implicaria no seu titular um poder de livre disposiAi??A?o, podendo transferi-la ou delegA?-la e, mais ainda, validar pela sua aquiescA?ncia a posteriori um ato que estaria eivado no nascedouro do mais grave dos vAi??cio jurAi??dicos (ainda no direito administrativo) que Ai??, precisamente, o excesso ou a usurpaAi??A?o de poderai??? (Idem in Parecer cit. in RDA vol. 73, pA?gs. 383 e 387)
119. Ao analisar as ai???modalidades de comportamentos inconstitucionais do Poder PA?blicoai??? a Suprema Corte jA? assentou que ai???o desrespeito Ai?? ConstituiAi??A?o tanto pode ocorrer mediante aAi??A?o estatal quanto mediante inAi??rcia governamental. A situaAi??A?o de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder PA?blico, que age ou edita normas em desacordo com o que dispAi??e a ConstituiAi??A?o, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princAi??pios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal, que importa em um facere (atuaAi??A?o positiva), gera a inconstitucionalidade por aAi??A?o. Se o Estado deixar de adotar as medidas necessA?rias Ai?? realizaAi??A?o concreta dos preceitos da ConstituiAi??A?o, em ordem a tornA?-los efetivos, operantes e exequAi??veis, abstendo-se, em consequA?ncia, de cumprir o dever de prestaAi??A?o que a ConstituiAi??A?o lhe impA?s, incidirA? em violaAi??A?o negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultarA? a inconstitucionalidade por omissA?o, que pode ser total, quando Ai?? nenhuma a providA?ncia adotada, ou parcial, quando Ai?? insuficiente a medida efetivada pelo Poder PA?blico.ai??? (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na MC em ADIn nA? 1.439-DF, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 186/794)
120. Na aplicaAi??A?o prA?tica do princAi??pio do substantive due process of law, para coibir os desvios de finalidade no exercAi??cio dos Poderes PA?blicos, em voto magistral exarado na Suprema Corte, o E. Min. Celso Mello esclarece que ai???o princAi??pio da proporcionalidade qualifica-se – enquanto coeficiente de aferiAi??A?o da razoabilidade dos atos estatais (Celso AntA?nio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, pp. 56/57,0 itens nA?s. 18/19, 4A? ed., 1993, Malheiros; LA?cia Valle Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, P. 461 item nA? 3.3, 2A? ed., 1995, Malheiros) – como postulado bA?sico de contenAi??A?o dos eventuais excessos do Poder PA?blico. Essa Ai?? a razA?o pela qual a doutrina, apA?s destacar a ampla incidA?ncia desse postulado sobre os mA?ltiplos aspectos em que se desenvolve a atuaAi??A?o do Estado – inclusive sobre a atividade estatal de produAi??A?o normativa – adverte que o princAi??pio da proporcionalidade, essencial Ai?? racionalidade do Estado DemocrA?tico de Direito e imprescindAi??vel Ai?? tutela mesma das liberdades fundamentais, proAi??be o excesso e veda o arbAi??trio do Poder, extraindo a sua justificaAi??A?o dogmA?tica de diversas clA?usulas constitucionais, notadamente daquela que veicula, em sua dimensA?o substantiva ou material, a garantia do due process of law (Raquel Denize Stumm, PrincAi??pio da Proporcionalidade no Direito Constitucional Brasileiro, pp. 159/170, 1995, Livraria do Advogado Editora; Manoel GonAi??alves Ferreira Filho, Direitos Humanos Fundamentais, pp. 11/12, item nA? 14, 1995, Saraiva; Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, pp. 352/355, item nA? 11, 4A? Ai??ed., 1993, Malheiros; Gilmar Ferreira Mendes, Controle de Constitucionalidade -Aspectos JurAi??dicos e PolAi??ticos, pp. 3 8/54, 1990, Saraiva; Suzana de Toledo Barros, O PrincAi??pio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais, 2A? ed., 2000, BrasAi??lia JurAi??dica, v.g.). Como precedentemente enfatizado, o princAi??pio da proporcionalidade visa a inibir e a neutralizar o abuso do Poder PA?blico no exercAi??cio das funAi??Ai??es que lhe sA?o inerentes, notadamente no desempenho das atividades de carA?ter legislativo. Impende advertir, desse modo, presente o significado de tal princAi??pio, que todos os atos emanados do Poder PA?blico devem ajustar-se Ai?? clA?usula que consagra, em sua dimensA?o material, o princAi??pio do substantive due process of law. A validade jurAi??dico-material das manifestaAi??Ai??es do Estado, analisadas em funAi??A?o de seu conteA?do intrAi??nseco, passa a depender, essencialmente, da observA?ncia de determinados requisitos que pressupAi??em ai???nA?o sA? a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas tambAi??m a adequaAi??A?o desses meios para consecuAi??A?o dos objetivos pretendidos (…) e a necessidade ele sua utilizaAi??A?o ( )ai??i??, de tal modo que ai???um juAi??zo definitivo sobre a proporcionalidade ou razoabilidade da medida hA? de resultar da rigorosa ponderaAi??A?o entre o significado da intervenAi??A?o para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador ( )ai??i?? (Gilmar Ferreira Mendes, A proporcionalidade na jurisprudA?ncia do Supremo Tribunal Federal, III RepertA?rio IOB de JurisprudA?ncia, nA? 23/94, p. 475).ai??? (cf. Ac. do STF-Pleno na MC em ADin nA? 2.667-DF em sessA?o de 19/06/02, rel. Min. Celso de Mello publ. in RTJ 190/ 874)
121. No mesmo sentido a Suprema Corte jA? assentou que ai???a omissA?o do Estado – que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensA?o, a imposiAi??A?o ditada pelo texto constitucional ai??i?? qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade polAi??tico-jurAi??dica, eis que, mediante inAi??rcia, o Poder PA?blico tambAi??m desrespeita a ConstituiAi??A?o, tambAi??m ofende direitos que nela se fundam e tambAi??m impede, por ausA?ncia de medidas concretizadoras, a prA?pria aplicabilidade dos postulados e princAi??pios da Lei Fundamental. – As situaAi??Ai??es configuradoras de omissA?o inconstitucional – ainda que se cuide de omissA?o parcial, derivada da insuficiente concretizaAi??A?o, pelo Poder PA?blico, do conteA?do material da norma impositiva fundada na Carta PolAi??tica, de que Ai?? destinatA?rio – refletem comportamento estatal que deve ser repelido, pois a inAi??rcia do Estado qualifica-se, perigosamente, como um dos Processos informais de mudanAi??a da ConstituiAi??A?o, expondo-se, por isso mesmo, Ai?? censura do Poder JudiciA?rio. (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na MC em ADIn nA? 1.439-DF, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 186/794)
122. Nesse sentido a Suprema Corte jA? assentou que ai???a usurpaAi??A?o da competA?ncia legislativa, quando praticada por qualquer das pessoas estatais, qualifica-se como ato de transgressA?o constitucionalai??? (cf. Ac. do STF-Pleno na MC em ADin nA? 2.667-DF, em sessA?o de 19/06/02, Rel. Min. Celso de Mello publ. in RTJ 190/874)
123. Nesse sentido a Suprema Corte jA? assentou com base no princAi??pio constitucional da reserva de lei formal ai???nA?o cabe, ao Poder Executivo, em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na anA?mala (e inconstitucional) condiAi??A?o de legislador, para, em assim agindo, proceder Ai?? imposiAi??A?o de seus prA?prios critAi??rios, afastando, desse modo, os fatores que, no A?mbito de nosso sistema constitucional, sA? podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento. Ai?? que, se tal fosse possAi??vel, o Poder Executivo passaria a desempenhar atribuiAi??A?o que lhe Ai?? institucionalmente estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competA?ncia que nA?o lhe pertence, com evidente transgressA?o ao princAi??pio constitucional da separaAi??A?o de poderes.ai??? (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na MC am ADIn nA? 2.075-RJ, Rel. Min. Celso Mello, publ. in RTJ vol. 187/124)
124. Nesse sentido Rui Barbosa hA? muito jA? ensinava que ai???a usurpaAi??A?o de uma autoridade que as leis nA?o lhe atribuem, deslegitima o poderai??? (cf. BARBOSA, Rui in ai???Teoria PolAi??ticaai??? Ed. W. M. Jackson Inc., Rio de Janeiro, 1950, pA?g. 295)
125. Ao tratar do ai???limite dos direitos e deveres mA?tuos entre o indivAi??duo e os agentes da autoridadeai???, Rui Barbosa hA? muito jA? advertia que ai???esta [autoridade] resulta da lei e com ela coincide. De sorte que o funcionA?rio, transpondo o cAi??rculo da lei, ipso facto da sua autoridade se despiu. NA?o Ai?? desde entA?o um funcionA?rio: Ai?? um delinquente. Resistir-lhe serA? mais que um direito do homem livre: serA?, em certos casos o seu dever. (…). … justa Ai?? a resistA?ncia, oposta, ainda com vias de fato, pelo cidadA?o ao agente da forAi??a pA?blica, que, abusando das prA?prias funAi??Ai??es, se entregar a excessos de poder, e com violA?ncia aberta infringir o direito de liberdade individualai???. (cf. BARBOSA, Rui in ai???Teoria PolAi??ticaai??? cit., pA?gs. 286/287)
126. cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na ADIn nA? 2.010, rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ 181/73.
127. Benard Schwartz demonstra que ai???a menos que existam meios adequados para resolver os conflitos de competA?ncias, corre-se o risco de que o prA?prio sistema federal entre em colapsoai??? (cf. SCHWARTZ, Benard, in ai???El Federalismo …ai??? cit., pA?g. 29).
128. Ao proclamar a inconstitucionalidade da instituiAi??A?o, por ConstituiAi??A?o de Estado-Membro, de ai???controle externoai??? do Poder JudiciA?rio, atravAi??s de ai???colegiado de formaAi??A?o heterogA?nea e participaAi??A?o de agentes ou representantes dos outros Poderesai???, sob invocaAi??A?o do princAi??pio da SeparaAi??A?o e independA?ncia dos Poderes, a Suprema Corte reafirmou a independA?ncia do Poder JudiciA?rio, assentando que ai???a ideia da independA?ncia do JudiciA?rio estA? extensamente imbricada com os predicados de autogoverno crescentemente outorgados aos tribunaisai??? de vez que ai???na formulaAi??A?o positiva do constitucionalismo republicano brasileiro, o autogoverno do JudiciA?rio – alAi??m de espaAi??os variA?veis de autonomia financeira e orAi??amentA?ria – reputa-se corolA?rio da independA?ncia do Poder (ADIN 135/PB, Gallotti, 21-11-96)ai???.: (cf. Ac. do STF ai??i?? Pleno na ADIn nA? 98-MT, rel. Min. SepA?lveda Pertence publ. in RTJ vol. 188/394)
129. Nesse sentido JoA?o Mendes de Almeida Junior esclarece que ai???o Poder JudiciA?rio Ai?? uma delegaAi??A?o da soberania Nacional, quer exercido na jurisdiAi??A?o federal, quer exercido nas jurisdiAi??Ai??es estaduaisai???, sendo certo que ai???o poder dos JuAi??zes estaduais nA?o lhes vem do Estado, vem da NaAi??A?o; suas sentenAi??as sA?o proferidas em nome da NaAi??A?o e nA?o em nome do Estado; e, enquanto nA?o passam em julgado, nada impede que outra jurisdiAi??A?o, pertencente ao mesmo Poder JudiciA?rio nacional, conheAi??a da mesma causa em instA?ncia, (…), revendo os autos e proferindo julgamento definitivo sobre a lide, nos termos em que ela ficou fixada pela litiscontestaAi??A?oai??? (cf. ALMEIDA JUNIOR, JoA?o Mendes, in ai???Direito JudiciA?rio Brasileiroai???, Ed. Livraria Freitas Bastos S/A, 1960, pA?gs. 408/409); cf art. 92 Ai?? A?nico da atual CF/88.
130. cf. art. 5A? inc. XXXV da CF/88.
131. Como ensina Francisco Campos ai???o Poder JudiciA?rio foi organizado na ConstituiAi??A?o para se medir com o Poder Legislativo e com o Poder Executivo, cujas A?reas de atividade ele cobre, em toda a sua extensA?o, com a sua competA?ncia. 0 que determinou a criaAi??A?o do Poder JudiciA?rio foi, obviamente, o propA?sito de comensurar com os outros poderes o Poder Judicial do Governo. (…). A competA?ncia do Poder JudiciA?rio, em regimes como o nosso, acompanha, em toda a sua extensA?o, a competA?ncia do Legislativo e do Executivo, no campo reservado Ai?? aAi??A?o de um e de outro, podendo surgir, desde que se configure um caso, questA?o, controvAi??rsia ou litAi??gio, a oportunidade, para o JudiciA?rio, de se pronunciar sobre os fatos contestados, ou sobre o direito a propA?sito de cuja aplicaAi??A?o controvertem os indivAi??duos entre si ou os indivAi??duos com a AdministraAi??A?o.ai??? (cf. CAMPOS, Francisco in ai???Direito Constitucionalai???, cit., vol. II, pA?gs.259/262)
132. Castro Nunes chega a afirmar que ai???Ai?? impossAi??vel compreender a federaAi??A?o sem duas justiAi??as paralelas, correspondentes Ai?? partilha de poderes, nas esferas legislativa e administrativa, entre os Estados e a UniA?oai??? (cf. NUNES, Castro in ai???Teoria e PrA?tica do Poder JudiciA?rioai???, Ed. Revista Forense, Rio de Janeiro, 1943, pA?g. 59.
133. Como esclarece Castro Nunes, ai???na verdade o adjetivo local acentua, apenas, o traAi??o da competA?ncia normal da partilha federativa. Ai?? que em nosso regime o JudiciA?rio se reparte entre a UniA?o e os Estados pelo princAi??pio da divisA?o de jurisdiAi??A?o. Com estes ficou a jurisdiAi??A?o comum; com aquela certas jurisdiAi??Ai??es especiais destacadas desse tronco. O que Ai?? local Ai?? a competA?ncia para administrar a jurisdiAi??A?o comum, regra de competA?ncia que Ai?? de direito constitucional federativo e nada tem que ver com o conceito de jurisdiAi??A?o e suas subdivisAi??es, matAi??ria de direito judiciA?rio. JurisdiAi??A?o por si sA? nA?o Ai?? nem federal nem local podendo estar subdividida em comum e especial, sem a competA?ncia diferenciada peculiar ao Estado federal.ai??? (cf. NUNES, Castro in ai???Teoria e PrA?tica do Poder JudiciA?rioai???, Ed. Revista Forense, Rio de Janeiro, 1943, pA?gs. 475)
134. Mendes de Almeida JA?nior esclarece que ai???as justiAi??as dos Estados nA?o podem interferir em questAi??es submetidas aos tribunais federais, nem anular, alterar ou suspender as suas sentenAi??as ou ordens. (…) E reciprocamente, a justiAi??a federal nA?o pode intervir em questAi??es submetidas aos Tribunais dos Estados, nem anular ou suspender as decisAi??es ou ordens destes, excetuados os casos expressamente declarados na ConstituiAi??A?o.ai??? (ALMEIDA JUNIOR, JoA?o Mendes de, in ai???Direito JudiciA?rio Brasileiroai???, 5A? ed. Ed. Livraria Freitas Bastos S/A, 1960, pA?g. 398; no mesmo sentido cf. NUNES, Castro in ai???Teoria e PrA?tica do Poder JudiciA?rioai???, Ed. Revista Forense, Rio de Janeiro, 1943, pA?gs. 535/536)
135. CA?ndido Rangel Dinamarco esclarece que no Brasil ai???esses tribunais nA?o se limitam Ai?? cassaAi??A?o dos julgados, mas Ai?? sua revisA?o, no sentido de que eles aplicam ao caso concreto a interpretaAi??A?o jurAi??dica dada por correta, substituindo o decisum inferior e julgando a causaai??? (cf. DINAMARCO, CA?ndido Rangel, in ai???Fundamentos do Processo Civil Modernoai??? 3A? Ed. Malheiros, 2000, Vol. II, pA?g. 784).
136. Ao comentar a ConstituiAi??A?o dos Estados Unidos, Schwartz, lembra que naquele paAi??s ai???sA? a prA?pria Suprema Corte estA? expressamente instituAi??da no instrumento orgA?nico. Todos os demais tribunais federais devem sua existA?ncia, nA?o Ai?? ConstituiAi??A?o, senA?o Ai?? legislatura, porque sA?o estabelecidos por leis do Congresso.ai??? (cf. SCHWARTZ, Bernard in ai???Los Poderes del Gobierno …ai??? cit., pA?gs. 423)
137. Nesse sentido Francisco Campos ao referir-se ao Poder JudiciA?rio ensina que ai???a ConstituiAi??A?o o instituiu e conferiu-lhe as atribuiAi??Ai??es que lhe cabe exercer; organizou-o, portanto, isto Ai??, deu-lhe nA?o somente os A?rgA?os necessA?rios Ai?? sua aAi??A?o, como definiu a competA?ncia desses A?rgA?os . Se simples departamento da administraAi??A?o, elevou-o Ai?? categoria de departamento independente do Governo Nacional. InstituiAi??A?o constitucional e de atribuiAi??Ai??es demarcadas na ConstituiAi??A?o, subtraAi??do, pois se acha, quer na sua estrutura, quer na sua competA?ncia, Ai?? aAi??A?o do Poder Legislativoai??? (cf. CAMPOS, Francisco in ai???Direito Constitucionalai???, cit., vol. II, pA?g. 356). No mesmo sentido, mais recentemente, a Suprema Corte assentou que ai???leis infraconstitucionais, que prevA?em o deslocamento da competA?ncia pela conexA?o ou pela continA?ncia, nA?o tA?m o condA?o de modificar a competA?ncia fixada pela ConstituiAi??A?oai??? (cf. Ac. do STF, 2A? Turma, no HC nA? 77.883-RJ, Rel. Min MaurAi??cio CorrA?a, publ. in RTJ vol 177/826).
138. Cf. CF/88, art. 22, incs. I e XVII e art. 24, incs. IV, X e XI.
139. cf. Ac. do STF – Pleno, na ADIn nA? 2.010, rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 181/73.
140. cf. WILSON, Wooddrow, apud Schwartz, Bernard in ai???Los Poderes del Gobierno …ai???, cit. pA?g. 419
141. cf. SCHWARTZ, Benard, in ai???El Federalismo …ai??? cit., pA?g. 72.

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