SumA?rio: I a�� IntroduA�A?o. II – O Estado de Direito e sua evoluA�A?o para o Sistema Federal. III – O PrincA�pio da intangibilidade do nA?cleo do pacto federativo pelos poderes constituA�dos e a supremacia constitucional. IV a�� O PrincA�pio da privatividade da competA?ncia como forma de garantir a eficiA?ncia do Estado Federal e coordenar a supremacia da UniA?o e a autonomia dos entes federados. V a�� Os princA�pios coordenadores das competA?ncias legislativas concorrentes e das competA?ncias administrativas comuns: a) as competA?ncias legislativas concorrentes. b) As competA?ncias administrativas comuns. VI – Os princA�pios coordenadores das competA?ncias tributA?rias. VII a�� A violaA�A?o das competA?ncias Constitucionais e a sanA�A?o de Inconstitucionalidade dos atos do Poder PA?blico. VIII – O Poder JudiciA?rio como A?rbitro do Federalismo.

I a�� INTRODUA�A?O.

HA? mais de vinte anos, Bernard Schwartz1 jA? afirmava que um Estado Federal A� necessariamente um Estado de Direito a�?par excellencea�?, eis que, necessitando de um tipo de engrenagem que assegure o respeito A� divisA?o de poderes estabelecida na ConstituiA�A?o, o sistema federal a�?sA? pode florescer em comunidades imbuA�das de um espA�rito legal e habituadas a acatar a leia�?.
Como A� prA?prio das decisA�es bA?sicas sobre as quais se assenta o sistema jurA�dico na ordenaA�A?o das relaA�A�es da sociedade civil e do Estado, e sobre as quais se deve desenvolver, de forma coerente e harmA?nica, a ordem constitucional, a adoA�A?o constitucional do sistema federal sem dA?vida enseja uma concepA�A?o substancial de princA�pios e valores intangA�veis que, nA?o somente complementam a proteA�A?o jurA�dica dos direitos e liberdades individuais com uma substancial divisA?o do poder estatal, como impA�em uma pauta de referA?ncia legal a toda atuaA�A?o estatal, vinculando positivamente o poder pA?blico ao cumprimento de suas finalidades institucionais constitucionalmente estabelecidas pelo povo.
NA?o obstante as inegA?veis vantagens polA�ticas2 e jurA�dicas3 do sistema federal, unissonamente proclamadas pela Doutrina, a histA?ria mostra que a falta de compreensA?o dos princA�pios decorrentes da adoA�A?o do referido sistema, pode gerar indesejA?veis distorA�A�es na sua aplicaA�A?o concreta, comprometendo a excelA?ncia do Estado de Direito referida pelo emA�rito jurista norte-americano. Realmente, ao criticar as distorA�A�es administrativas e tributA?rias do sistema federal brasileiro anterior A� ConstituiA�A?o de 1946, em razA?o da falta de compreensA?o dos princA�pios que decorrem do sistema federal adotado no Brasil desde 1891, Aliomar Baleeiro4 foi enfA?tico ao afirmar que a�?um dos cancros da administraA�A?o brasileira A� a duplicidade e a triplicaA�A?o de A?rgA?os para o mesmo serviA�o num sA? locala�?. Mais recentemente, ao criticar o atual regime vigente no Brasil, Ives Gandra Martins5 alerta para o a�?dramaa�? de uma a�?FederaA�A?o esclerosada, que encontrou forma fantA?stica de multiplicar as obrigaA�A�es lanA�adas sobre a sociedade, complicando-lhe a vida e perseguindo-a, como nos primeiros regimes ditatoriaisa�?, assim a�?tornando o paA�s um dos mais complicados para que uma empresa possa funcionar, sobre gerar um nA�vel de corrupA�A?o que nos coloca, no incA?modo patamar de um dos paA�ses onde ela mais viceja no mundoa�?.
Assim, numa primeira aproximaA�A?o do tema que nos propomos a examinar, desde logo verifica-se que, para assegurar a excelA?ncia do Estado de Direito atravA�s do sistema federal, A� absolutamente imprescindA�vel um aprofundamento na compreensA?o de seus elementos tipificadores e dos princA�pios decorrentes de sua adoA�A?o, de modo a evitar as indesejA?veis distorA�A�es denunciadas pela Doutrina e prevenir eventuais abusos de poder.

II – O ESTADO DE DIREITO E SUA EVOLUA�A?O PARA O SISTEMA FEDERAL.

Partindo da ideia fundamental de liberdade segundo a qual a soberania A� inalienA?vel, imprescritA�vel e reside no povo, portador do Poder Constituinte6, nA?o podendo seu exercA�cio ser usurpado individualmente por quem quer que seja, o conceito de Estado de Direito presente em todas as ConstituiA�A�es democrA?ticas modernas, pressupA�e o impA�rio do Direito (a�?rule of lawa�?) e a integral submissA?o dos Poderes PA?blicos7 A� ordem constitucional, atravA�s de seus trA?s elementos tA�picos, que sA?o: a) a declaraA�A?o dos direitos fundamentais do indivA�duo, b) a divisA?o e distinA�A?o de poderes do Estado, e c) um poder judicial independente, que exerA�a o controle da constitucionalidade das leis e dos atos dos Poderes PA?blicos. De fato, atravA�s da declaraA�A?o constitucional dos direitos fundamentais do indivA�duo, garante-se que a esfera de liberdade individual seja pressuposta como um dado anterior e superior ao prA?prio Estado8 e, como tal, em princA�pio ilimitada9 posto que tutelada por um nA?cleo intangA�vel de direitos subjetivos oponA�veis aos Poderes PA?blicos10. Por seu turno, atravA�s da divisA?o, distinA�A?o e partilha dos poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judicial) em competA?ncias rigorosamente circunscritas, das quais derivam sua autoridade, possibilita-se a mensurabilidade, o controle e a responsabilizaA�A?o11 de todas as manifestaA�A�es de poder do Estado, de tal forma que estas sejam sempre, em princA�pio limitadas, e reciprocamente controladas, quer pelos indivA�duos,12 quer pelos demais poderes do Estado (sistema de a�?freios e contrapesosa�?13 ), assim evitando-se o exercA�cio arbitrA?rio dos poderes pA?blicos. Finalmente, para que o Estado viva conforme com um regime de Direito, fazendo respeitar os direitos e poderes constitucionalmente outorgados e reprimindo qualquer ato que lhes seja contrA?rio, a�?A� absolutamente indispensA?vel que detenha uma JurisdiA�A?o Superior, que reA?na todas as garantias possA�veis de independA?ncia, imparcialidade e competA?ncia, perante a qual se possam exercer recursos para anular as decisA�es que tenham sido tomadas com violaA�A?o ao direitoa�? 14 .
No desenvolvimento desses ideais de liberdade do Estado de Direito, partindo ainda da premissa irretorquA�vel de que a descentralizaA�A?o15 , como forma de organizaA�A?o do Estado, permite uma maior aproximaA�A?o da ideia de democracia, aperfeiA�oou-se a divisA?o de poderes atravA�s do sistema de discriminaA�A?o de competA?ncias, que evoluiu do plano meramente horizontal para o plano vertical, atA� chegar no conceito de a�?autonomia locala�?16 , assumindo particular importA?ncia e direta conexA?o com o sistema federal, pois como ressalta Raul Machado Horta17 , a repartiA�A?o de competA?ncias A�, a um sA? tempo, a a�?chave da estrutura do poder federala�?, o a�?elemento essencial da construA�A?o federala�?, a a�?grande questA?o do federalismoa�? e o a�?problema tA�pico do Estado Federala�?.
Assim, guardadas as diferenA�as histA?ricas e institucionais especA�ficas de cada Estado, pode-se definir o Estado Federal como aquele inserido no domA�nio tipolA?gico do estado de composiA�A?o complexa, formado por uma pluralidade de entes constitutivos18 e caracterizado essencialmente por uma descentralizaA�A?o e coordenaA�A?o constitucional de poderes, a partir de um Governo central (Governo federal), que convive paralelamente sobre um mesmo territA?rio19, com um ou mais centros de poder (entes federados); estes A?ltimos dispA�em de autonomia20 para se auto-organizar, criar ordenamento jurA�dico e tributos prA?prios, detendo cada qual, um aparato legislativo, executivo e judicial para poder exigir o cumprimento das normas por eles editadas e cujas competA?ncias se exercem diretamente, dentro da esfera outorgada pela ConstituiA�A?o federal, sobre as pessoas e propriedades que se encontrem dentro de seus respectivos limites territoriais.
A diferenA�a fundamental entre o Estado Federal e o Estado unitA?rio descentralizado reside no fato de que, neste A?ltimo, a competA?ncia autA?noma do governo local estA? na dependA?ncia do poder legislativo central, que a qualquer momento pode restringir a sua autonomia, enquanto no Estado Federal, a autonomia dos entes federados estA? fora do alcance do poder legislativo federal, de vez que A� regulada diretamente na ConstituiA�A?o, sA? podendo ser restringida por ato do Poder Constituinte . Esse aperfeiA�oamento do sistema constitucional de discriminaA�A?o de competA?ncias nos planos horizontal e vertical, que caracteriza o Estado Federal, a par de representar um marco na evoluA�A?o do constitucionalismo moderno, consubstancia importante garantia complementar ao sistema de garantias de liberdade do indivA�duo, eis que opera importante restriA�A?o constitucional contra o abuso dos poderes governamentais e contra a centralizaA�A?o de poder polA�tico e econA?mico .22
NA?o obstante a sua complexidade, tal como ocorre em qualquer sistema jurA�dico fechado, ao qual pertencem preceitos individuais como suas partes integrantes, o sistema federal nA?o admite contradiA�A�es ou antinomias, eis que A� logicamente impossA�vel que rejam, ao mesmo tempo, duas normas contraditA?rias pertencentes a um mesmo sistema, nA?o se podendo exigir de seus destinatA?rios que atuem tanto em um sentido determinado, como no sentido contrA?rio.23. Para tanto o Estado Federal baseia-se na concepA�A?o fundamental da partilha e segregaA�A?o constitucional de poderes entre os entes federados que, nos respectivos A?mbitos de competA?ncia rigidamente definidos e excludentes, se limitam reciprocamente em pA� de igualdade.
Na prA?tica, a coexistA?ncia harmA?nica e coordenada desses poderes constitucionais A� assegurada, nA?o sA? atravA�s de um A?rgA?o de representaA�A?o polA�tica das unidades federadas (geralmente o Senado Federal), que exerce um controle polA�tico prA�vio da incolumidade de suas competA?ncias constitucionais, harmonizando eventuais conflitos e garantindo que o legislativo federal nA?o as usurpe, nem as mutile, mas tambA�m e principalmente, pela existA?ncia de Tribunais Superiores (geralmente tendo como vA�rtice a Suprema Corte), que exercem o controle permanente e definitivo sobre os eventuais conflitos de competA?ncia entre a UniA?o e os demais entes Federados, impedindo recA�procas usurpaA�A�es de competA?ncia.
DaA� a imperiosa necessidade de princA�pios constitucionais de coordenaA�A?o dos diversos poderes pA?blicos, de modo a assegurar, de um lado, que cada governo fique limitado e segregado A� sua prA?pria esfera de competA?ncia constitucional e, de outro, que se preserve a autonomia de cada ente federado em relaA�A?o aos demais, no cumprimento dos poderes constitucionais conferidos, assim evitando-se os indesejA?veis conflito e confusA?o de poderes. Passemos ao exame de alguns destes princA�pios e seus corolA?rios.

III – O PRINCA?PIO DA INTANGIBILIDADE DO NAsCLEO DO PACTO FEDERATIVO PELOS PODERES CONSTITUA?DOS E A SUPREMACIA CONSTITUCIONAL.

A etimologia da palavra a�?federala�? (derivada de a�?foedusa�?: tratado, pacto, convenA�A?o, alianA�a24), por si sA?, jA? indica e pressupA�e a existA?ncia, no ato da instituiA�A?o do Estado Federal, de um pacto federativo prA�vio, consubstanciado na ConstituiA�A?o Federal, que discrimine seus elementos integrantes e suas respectivas competA?ncias. Por esta razA?o Raul Machado Horta25 ressalta que a repartiA�A?o de competA?ncias A� a a�?coluna de sustentaA�A?o de todo o edifA�cio constitucional do Estado Federala�?, posto que a a�?organizaA�A?o federal provem da repartiA�A?o de competA?nciasa�?, que por sua vez, determina as regras de configuraA�A?o da UniA?o, dos Estados, MunicA�pios e Distrito Federal, indicando as respectivas A?reas de atuaA�A?o constitucional de cada qual.
O reconhecimento da ConstituiA�A?o Federal como foco irradiador das competA?ncias dos entes federados, necessariamente implica em reconhecer, nA?o sA? a primazia da ConstituiA�A?o Federal sobre os ordenamentos jurA�dicos emanados dos entes federados, mas o carA?ter derivado26 destes A?ltimos, que obviamente condiciona a sua autonomia aos limites impostos pela ConstituiA�A?o Federal.27.
Nascido de um ato institucional limitativo da sua atividade, o Estado Federal, assim como seus integrantes, tA?m no pacto federativo estabelecido na ConstituiA�A?o Federal 28, um vA�nculo de unidade nacional e um compromisso de integral subordinaA�A?o aos princA�pios constitucionais29 , que nA?o podem ser alterados ou dissolvidos ao capricho dos entes federados30 , nem por quaisquer de seus poderes constituA�dos31.
Embora os elementos e princA�pios constitutivos do pacto federativo possam variar de Estado para Estado, seja em razA?o de sua complexidade estrutural especA�fica (federalismo dual ou pluralidade de entes na composiA�A?o), seja em razA?o das diferenA�as histA?ricas e institucionais (federalismo centrA�peto ou federalismo centrifugo), no caso brasileiro, verifica-se que a melhor Doutrina jA? definiu com precisA?o o conteA?do essencial do pacto federativo32 estabelecido na ConstituiA�A?o de 1988, cujo nA?cleo A� imodificA?vel33 por parte dos poderes constituA�dos, sequer por via de emenda ou reforma da ConstituiA�A?o, uma vez que esta A?ltima expressamente proA�be a a�?deliberaA�A?o de proposta de emenda tendente a abolir … a forma federativa de Estadoa�? (CF/88, art. 60, A� 4A?, inc. I). 34
Dos preceitos expostos resulta claro que, no Brasil, o conteA?do essencial do pacto federativo estabelecido pela ConstituiA�A?o Federal, nA?o pode ser alterado ou abolido ao capricho dos entes federados, nem por quaisquer de seus poderes constituintes derivados, uma vez que a autonomia destes se encontra totalmente condicionada por aqueles princA�pios fixados no pacto federativo, aos quais, por selarem um vA�nculo de unidade nacional do povo brasileiro, os entes federados como delegatA?rios deste A?ltimo, devem respeito absoluto.
CorolA?rio da Supremacia da ConstituiA�A?o e do Poder Constituinte OriginA?rio, cujo portador A� o povo35 o princA�pio da intangibilidade do pacto federativo pelos entes federados atravA�s dos poderes constituA�dos, representa uma importante garantia contra a possibilidade de estes A?ltimos alterarem, em seu prA?prio favor, as competA?ncias outorgadas pelo povo na ConstituiA�A?o. Assim, aplica-se com vigor ao sistema federal brasileiro, a advertA?ncia de Story hA? mais de um sA�culo, como regra de interpretaA�A?o, segundo a qual, a�?jamais se poderA? presumir que os autores da ConstituiA�A?o, declarada como suprema, tivessem em mente entregar seus poderes ao acaso …a�?36 .
Muito ao revA�s, as competA?ncias atribuA�das pelo povo na prA?pria ConstituiA�A?o sA?o indisponA�veis, indeclinA?veis e inderrogA?veis37 por qualquer meio e por quaisquer dos poderes constituA�dos, que delas nA?o podem dispor, seja por iniciativa prA?pria, seja mediante aquiescA?ncia posterior A� usurpaA�A?o, o que seria muito mais grave do que a delegaA�A?o espontA?nea.
Mas nA?o basta assegurar que os poderes constituA�dos nA?o possam alterar as competA?ncias outorgadas pelo povo na ConstituiA�A?o; A� preciso ainda assegurar que no exercA�cio de suas atividades, os poderes constituA�dos se mantenham segregados nos limites das respectivas competA?ncias, de modo a garantir, nA?o sA? maior eficA?cia e eficiA?ncia no cumprimento dos deveres cometidos ao Estado, mas a mA�nima interferA?ncia nas atividades privadas e dos demais entes federados. Vejamos quais os meios utilizados para o cumprimento destas finalidades.

IV a�� O PRINCA?PIO DA PRIVATIVIDADE DA COMPETASNCIA COMO FORMA DE GARANTIR A EFICIASNCIA DO ESTADO FEDERAL E COORDENAR A SUPREMACIA DA UNIA?O E A AUTONOMIA DOS ENTES FEDERADOS.

A ConstituiA�A?o de 1988 tornou inequA�voca a tridimensionalidade do federalismo brasileiro ao assegurar autonomia (CF/88, art. 18) A� UniA?o, aos Estados e Distrito Federal,38 e aos MunicA�pios39 que, como jA? vimos, se caracteriza pela capacidade de auto-organizaA�A?o, de auto- governo e pela possibilidade de criar ordenamento jurA�dico e tributos prA?prios. Em razA?o deste fato, o cidadA?o brasileiro estA? sujeito a trA?s diferentes tipos de ordens normativas, administrativas e tributA?rias (Federal, Estadual e Municipal), subordinadas unicamente A� ConstituiA�A?o Federal, que por sua vez determina os respectivos A?mbitos de atuaA�A?o de cada uma destas ordens, conforme se trate de matA�rias de interesse nacional, regional ou local.
Entretanto, quando se analisa a discriminaA�A?o constitucional de competA?ncias, nA?o se pode perder de vista a advertA?ncia de Francisco Campos40 , no sentido de que a�?o que visa toda ConstituiA�A?o federal A� obter maior eficiA?ncia e rendimento da mA?quina administrativa, dotando-a do nA?mero de A?rgA?os que as condiA�A�es diferenciais reinantes no paA�s exijam para cobrir, em toda a sua extensA?o, o campo das necessidades e das conveniA?ncias pA?blicasa�?; a�?sua intenA�A?o nA?o A� enfraquecer o Governo pela distribuiA�A?o ou repartiA�A?o de competA?nciasa�?, mas antes, atravA�s da a�?especializaA�A?o das competA?nciasa�?, facilitar aos entes federados o cumprimento das tarefas que lhes foram designadas pelo povo, conferindo a cada Governo a a�?competA?ncia que lhe A� mais adequadaa�?, de modo que a�?na A?rbita dessa competA?ncia, o Governo a que lhe foi reservada goze de toda a independA?ncia, e exerA�a plenariamente os poderes que lhe foram constitucionalmente atribuA�dosa�?. Por A?bvias razA�es de racionalidade e coerA?ncia lA?gica do sistema, nA?o se pode jamais conceber que a ConstituiA�A?o repartisse e discriminasse competA?ncias entre os diversos Poderes PA?blicos dos entes federados, para vA?-las confundidas no exercA�cio das tarefas cometidas.
Por outro lado, lembra ainda o festejado jurista que a�?implA�cita ou expressaa�?, A� consubstancial ao regime federativo a regra de que a�?nenhum dos poderes ou dos governos, de cuja associaA�A?o se compA�e a sua unidade, deve interferir nas atividades legA�timas do outro que, nem diretamente, nem por vias indiretas, oblA�quas ou furtivas, poderA? criar A?bices, embaraA�os, tropeA�os ou empecilhos ao exercA�cio das suas funA�A�es constitucionais e, sobretudo, onerar, de qualquer maneira, diminuir ou destruir a eficA?cia dos meios ou instrumentos necessA?rios ou adequados A� aA�A?o dos seus A?rgA?os na A?rbita constitucional da sua competA?nciaa�?.
Desses judiciosos ensinamentos resulta evidente que o sistema federal nA?o se restringe a uma mera divisA?o de poderes entre governos autA?nomos, mas antes, se destina fundamentalmente a promover uma especializaA�A?o e coordenaA�A?o dos diversos poderes, cujas finalidades sA?o, de um lado, assegurar eficiA?ncia no exercA�cio dos poderes conferidos, impedindo que se confundam ou se colidam entre si e, de outro, possibilitar que o cidadA?o, destinatA?rio final das tarefas pA?blicas designadas, possa saber com precisA?o, qual a autoridade incumbida de gerir os negA?cios e serviA�os pA?blicos e quais sA?o as leis a que se deve obediA?ncia41 , a fim de poder exigir o seu cumprimento.
Em face da tridimensionalidade assumida pelo federalismo brasileiro, esta coordenaA�A?o necessariamente envolve poderes exclusivos do Governo Central (UniA?o), poderes exclusivos dos governos dos demais entes que compA�em a FederaA�A?o (Estados, Distrito Federal e MunicA�pios), e poderes comuns ou concorrentes42 , conforme a predominA?ncia do interesse de que se cogite (nacional, regional ou local).
Relativamente aos poderes exclusivos – na consecuA�A?o destas imprescindA�veis especializaA�A?o e coordenaA�A?o na busca de maior eficiA?ncia do Governo Federal e dos governos dos demais entes Federados -, a ConstituiA�A?o brasileira seguindo o exemplo de todas as constituiA�A�es federais, procede a uma enumeraA�A?o de poderes (legislativos, administrativos e tributA?rios) a partir do Governo Central,43 cuja autoridade nas matA�rias expressamente enumeradas, por versar sobre interesses presumidamente nacionais,44 A� privativa, indelegA?vel45 (exceto nos estritos limites da ConstituiA�A?o) e, portanto, incontrastA?vel46 , abrangendo todo o territA?rio nacional. Da mesma forma, visando preservar a autonomia dos entes federados, a ConstituiA�A?o atribui ainda aos demais entes federados certas A?reas de competA?ncia privativa, como A� o caso das competA?ncias tributA?ria (CF/88, arts. 155, 156, 145, 149, A� 1A? e 195), reservada (CF/88, art. 25, A� 1A?) e para legislar sobre a�?assuntos de interesse locala�? (CF/88, art. 30) que, por versarem sobre matA�rias de interesse presumidamente regional e local,47 se circunscrevem somente aos respectivos limites territoriais dos Estados e dos MunicA�pios.
Decorrendo diretamente do modelo estrutural de federaA�A?o traA�ado na ConstituiA�A?o, as competA?ncias privativas constitucionalmente outorgadas, nA?o sA? definem a linha divisA?ria da autonomia (a�?self-governmenta�?) assegurada aos diversos entes federados (UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicA�pios), como explicitam as respectivas esferas de atuaA�A?o material dos poderes outorgados (legislativo, administrativo e tributA?rio), cujo exercA�cio, por ser absolutamente independente, impenetrA?vel e irredutA�vel em relaA�A?o aos demais entes federados, nA?o comporta hierarquia ou subordinaA�A?o,48 que nA?o seja ao prA?prio Poder Constituinte.
Realmente, como A� curial, a atribuiA�A?o constitucional de competA?ncia privativa a uma determinada unidade federada, resulta na exclusA?o das demais unidades quanto ao exercA�cio de idA?ntica competA?ncia, pois como ensina a melhor Doutrina49 a�?quem diz privativa, diz exclusiva, quer dizer: excludente de todas as demais pessoas. A exclusividade da competA?ncia implica proibiA�A?o peremptA?ria, erga omnes, para exploraA�A?o desse campoa�? por quaisquer dos demais entes federa-dos. Releva notar que na interpretaA�A?o de uma competA?ncia privativa atribuA�da pela ConstituiA�A?o a uma determinada unidade federada, devem ainda ser considerados como partes integrantes do poder expressamente outorgado, todos os meios ordinA?rios implicitamente apropriados A� sua execuA�A?o ou cumprimento das finalidades a que se destina a competA?ncia, desde que nA?o sejam expressamente proibidos pela ConstituiA�A?o .50
Exemplificando os efeitos da atribuiA�A?o competA?ncia privativa, Victor Nunes Leal51 sintetiza com inigualA?vel clareza: a�?se a competA?ncia estadual A� expressa e privativa, a legislaA�A?o do Estado exclui, simultaneamente, a federal e a municipal, porque a UniA?o e os MunicA�pios terA?o exorbitado do seu campo de aA�A?o. Em tal caso, nA?o estA?o em disputa poderes federais e municipais expressos, porque estes, por definiA�A?o, nA?o existem; do contrA?rio, a competA?ncia estadual nA?o seria privativa. TambA�m nA?o se pode, aqui, dar primazia aos poderes implA�citos da UniA?o ou dos municA�pios, porque a competA?ncia implA�cita cede A� expressa outorgada com carA?ter de exclusividadea�?52 .Inversamente, os a�?poderes remanescentesa�? decorrentes da a�?competA?ncia residuala�? outorgada aos Estados, a�?sA? abrangem as matA�rias que nA?o tiverem sido confiadas, expressa ou implicitamente, A� UniA?o, de um lado, e aos MunicA�pios, de outroa�? 53.
Embora a ConstituiA�A?o estabeleA�a expressamente que a�?a lei complementar poderA? autorizar os Estados a legislar sobre questA�es especA�ficas das matA�rias relacionadasa�? (CF/88, art. 22, A� A?nico), os efeitos da privatividade competA?ncia nA?o se alteram, pois a par da excepcionalidade da delegaA�A?o54 , A� evidente que sendo inderrogA?vel55 , a competA?ncia constitucional privativa deferida A� UniA?o, mesmo que temporariamente delegada, pode ser exercida a qualquer tempo, seja para modificar os termos da lei de habilitaA�A?o, seja ainda para simplesmente suprimir a delegaA�A?o, que se pode dar atravA�s de revogaA�A?o expressa, ou por simples derrogaA�A?o, atravA�s da ediA�A?o de uma lei complementar posterior que exerA�a plenamente a competA?ncia anteriormente delegada.
Em suma, atravA�s do princA�pio constitucional da privatividade da competA?ncia, o que se visa A� exatamente evitar a possibilidade de conflito e de concorrA?ncia (legislativa, administrativa e tributA?ria) entre os diversos entes federados nas matA�rias taxativamente enumeradas, cujas autoridades por serem mutuamente excludentes, se limitam reciprocamente assegurando, de um lado, a supremacia nacional dos interesses federais56 em certas e determinadas matA�rias, assim impedindo que o Governo Federal fique subordinado aos demais entes federados ou que estes possam interferir no funcionamento do Governo Federal e, de outro, a autonomia dos entes federados no exercA�cio dos poderes que lhes sA?o inerentes, nas matA�rias de interesse presumidamente regional e local, dentro dos respectivos territA?rios. A violaA�A?o A� reserva de competA?ncia legislativa privativa, instituA�da em favor de um ente federado, pelos demais integrantes da federaA�A?o, implicarA? em a�?invasA?o de competA?nciaa�?, consubstanciando uma situaA�A?o de inconstitucionalidade formal, que compromete a validade e a eficA?cia jurA�dicas da lei editada pelo ente usurpador da competA?ncia alheia. 57
Assegurado o necessA?rio equilA�brio da balanA�a de poderes para o funcionamento do sistema federal, atravA�s da estrita demarcaA�A?o das competA?ncias privativas da UniA?o e dos entes perifA�ricos, resta ainda coordenar os poderes concorrentes e comuns, exercidos paralelamente por todos os entes federados, na administraA�A?o conjugada dos interesses nacional, regional ou local. Vejamos quais os princA�pios que norteiam o exercA�cio destes poderes, de modo a assegurar-lhes a eficiA?ncia.

V a�� OS PRINCA?PIOS COORDENADORES DAS COMPETASNCIAS LEGISLATIVAS CONCORRENTES E DAS COMPETASNCIAS ADMINISTRATIVAS COMUNS

Sintetizando os ensinamentos dos grandes JuA�zes norte americanos,58 Schwartz59 assinala que a�?uma das felizes vantagens que brinda o sistema federal A� que ele permite a qualquer dos Estados, se o desejam seus cidadA?os, servir como laboratA?rio para fazer experimentos sociais e econA?micos sem risco para o resto do paA�sa�?. Esta a�?flexibilidade para experimentara�? – prossegue o emA�rito constitucionalista a�� a�?nA?o sA? permite que cada Estado encontre as melhores soluA�A�es para seus problemas, mas tambA�m permite que cada Estado possa se beneficiar das experiA?ncias e atividades dos demaisa�?. Entretanto, adverte que a�?nA?o seria possA�vel apreender as liA�A�es de auto-governo se todas as leis fossem ditadas por uma longA�nqua assembleia legislativa de carA?ter nacional. Se queremos preservar a capacidade dos cidadA?os para aprender processos democrA?ticos mediante a participaA�A?o no Governo local, os cidadA?os devem reter o poder para governar, e nA?o meramente o de administrar.a�?
Visando evitar os perigos de um Governo hipercentralizado, a ConstituiA�A?o procura ainda disseminar poderes entre os entes federados conforme os respectivos interesses (nacional, regional e local), enumerando os poderes administrativos comuns a todos os entes federados nos A?mbitos dos seus respectivos territA?rios, bem como os poderes legislativos concorrentes entre a UniA?o, Estados e Distrito Federal, estabelecendo que nessas matA�rias de legislaA�A?o concorrente, a competA?ncia da UniA?o se limita ao estabelecimento de princA�pios gerais, nA?o excluindo a competA?ncia suplementar dos Estados que, no entanto se suspende, na superveniA?ncia da legislaA�A?o federal no que lhe for contrA?ria. Fora dos poderes expressamente enumerados ou dos que lhe sejam racionalmente implA�citos, os demais poderes nA?o expressamente conferidos e nA?o proibidos sA?o reservados aos Estados e ao povo (CF/88, arts. 1A?, A� A?nico, 5A?, A� 2A? e 25, A� 1A?).

A) AS COMPETASNCIAS LEGISLATIVAS CONCORRENTES.

Ao contrA?rio do que ocorre no campo da competA?ncia privativa – onde a�?o pleno poder para regulamentar determinada matA�ria implica um poder total, que nA?o deixa nenhum resA�duoa�?60 -, a atribuiA�A?o A� UniA?o e aos Estados, de competA?ncia concorrente em idA?ntica matA�ria legislativa, estabelece um verdadeiro a�?condomA�nio legislativoa�?61, onde expressamente se ressalva A� UniA?o a legislaA�A?o sobre normas gerais e diretrizes essenciais, que exijam uniformidade ou sistema nacionais (CF/88, art. 24, A� 1A?), enquanto se reserva aos Estados a capacidade para impor suas prA?prias normas para atender suas peculiaridades, nas matA�rias que admitam ou requeiram diversidade de tratamento de acordo com as condiA�A�es locais. Em caso de conflito no exercA�cio da competA?ncias legislativas concorrentes, a prA?pria ConstituiA�A?o estabelece o princA�pio da supremacia do direito federal62 , segundo o qual o direito federal (ordinA?rio ou complementar) tem preeminA?ncia sobre o direito local (ordinA?rio ou constitucional), sendo que a preteriA�A?o (da lei local pela federal) se darA? em todos os casos em que a lei local pretenda regular matA�ria incluA�da na competA?ncia federal, para fixar normas gerais e diretrizes essenciais ou que exijam uniformidade ou sistema nacionais, sem distinA�A?o de forma (lei ordinA?ria, lei complementar, etc.), hipA?tese em que a lei federal suspende a eficA?cia da lei estadual,63 no que lhe for contrA?ria (CF/88, art. 24, A� 4A?). Neste caso, a legislaA�A?o federal sobre princA�pios, normas gerais e diretrizes essenciais, que exijam uniformidade ou sistema nacionais, servirA? de a�?moldea�? A�s legislaA�A�es locais64 que, somente podem preencher lacunas e adequar-se A�s peculiaridades regionais .65
Note-se que a inA�rcia da UniA?o em editar as normas gerais referentes A�s matA�rias objeto da competA?ncia concorrente prevista no art. 24 da ConstituiA�A?o, nA?o impede aos Estados-membros e ao Distrito Federal de exercer a a�?competA?ncia legislativa plena para atender A�s suas peculiaridadesa�? (CF/88, art. 24, A� 3A?), que somente se suspende na hipA?tese de incompatibilidade com lei federal de normas gerais posteriormente editada, no que lhe for contrA?ria (CF/88, art. 24, A� 4A?). O mesmo, entretanto, nA?o ocorre nas matA�rias que a ConstituiA�A?o expressamente submete ao PrincA�pio da a�?reserva de Lei Complementara�?66 ou a�?ConvA?nioa�?67 , em que se exige legislaA�A?o integrativa da vontade do constituinte (a�?interpositio legislatorisa�?68 ), para que a competA?ncia legislativa dos entes federados possa operar em plenitude,69 todas as suas consequA?ncias e virtualidades eficaciais. Nesta A?ltima hipA?tese, ao interpretar o A� 3A? do art. 24 da CF/88, a JurisprudA?ncia jA? assentou que a lei ordinA?ria dos entes federados que disponha a respeito de matA�ria reservada a lei complementar,70 usurpa competA?ncia fixada na ConstituiA�A?o Federal, incidindo no vicio de inconstitucionalidade.71

B) AS COMPETASNCIAS ADMINISTRATIVAS COMUNS

No campo dos poderes administrativos comuns conferidos A� UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicA�pios, em razA?o da autonomia assegurada e da consequente capacidade para se auto-organizar, verifica-se que, hA? possibilidade dos trA?s Poderes Executivos (Federal, Estadual e Municipal) atuarem concomitantemente sobre o mesmo territA?rio. Embora possam nA?o ser necessariamente coincidentes as atuaA�A�es em funA�A?o da predominA?ncia dos interesses tutelados (nacional, regional ou local), para que se torne possA�vel o exercA�cio simultA?neo desses trA?s poderes administrativos sobre o mesmo territA?rio, sem que dessa coexistA?ncia resulte o caos, a confusA?o, ou a duplicaA�A?o irracional e desnecessA?ria de serviA�os e custos, A� imprescindA�vel que os referidos poderes, embora comuns, nA?o sejam concorrentes,72 mas coordenados de tal forma que a atuaA�A?o de cada ente federado se restrinja ao objeto especA�fico e A� esfera de gestA?o dos negA?cios ou serviA�os pA?blicos que lhe sA?o prA?prios, sem interferA?ncia nas atividades legA�timas dos demais,73 assim assegurando-se a eficiA?ncia no exercA�cio dos poderes conferidos, cujo destinatA?rio final A� o cidadA?o.
Atenta A�s advertA?ncias da Doutrina – no sentido de que a�?um dos cancros da administraA�A?o brasileira A� a duplicidade e a triplicaA�A?o de A?rgA?os para o mesmo serviA�o num sA? locala�?74 -, a ConstituiA�A?o de 1988 expressamente impA?s A� AdministraA�A?o PA?blica direta e indireta de quaisquer dos Poderes dos entes federados, estrita obediA?ncia ao princA�pio da eficiA?ncia (CF/88, art. 37), segundo o qual, para lograr seus objetivos institucionais, a AdministraA�A?o PA?blica deve ser dotada de racionalidade, rapidez, e adequaA�A?o tA�cnica aos fins visados na gestA?o e prestaA�A?o dos serviA�os pA?blicos,75 o que obviamente A� incompatA�vel com a burocracia, lentidA?o, custos incompatA�veis ou a duplicaA�A?o irracional e desnecessA?ria de serviA�os e custos. Nesse particular, nA?o se pode olvidar, que a repartiA�A?o de competA?ncias administrativas comuns, nA?o se restringe a uma mera questA?o de partilha de poder, mas tambA�m envolve partilha de responsabilidades76 e custos na gestA?o ou prestaA�A?o dos serviA�os pA?blicos de que se cogita, que sA?o determinados proporcionalmente em funA�A?o das respectivas finalidades77 e da predominA?ncia dos interesses tutelados (nacional, regional ou local), donde a cumulaA�A?o de atribuiA�A�es deve ser sempre interpretada como supletiva, na exata medida da predominA?ncia e da necessidade de tutela dos respectivos interesses (nacional, regional ou local), sob pena degenerar na indesejA?vel duplicaA�A?o irracional e desnecessA?ria de A?rgA?os, serviA�os e custos.
No que toca ao exercA�cio dos poderes administrativos comuns, as autoridades administrativas dos entes federados estA?o igualmente sujeitas ao princA�pio da legalidade da AdministraA�A?o (CF/88, art. 37), que impA�e seja a lei, em primeiro lugar, a dizer qual a autoridade competente para atuar na gestA?o ou regulamentaA�A?o dos negA?cios ou serviA�os pA?blicos, e em que medida. Assim, a par da previsA?o genA�rica de competA?ncia constitucional comum,78 em qualquer dos casos (gestA?o ou regulamentaA�A?o dos negA?cios ou serviA�os pA?blicos), a autoridade administrativa de cada ente federado antes de agir, deve assegurar-se de que detA�m competA?ncia legal para agir no caso especA�fico, pois seu ato serA? nulo se nA?o houver lei que a autorize a agir, ou se exceder os limites (formais e substanciais79) da competA?ncia que lhe foi legalmente atribuA�da. Nessa ordem de ideias, o princA�pio da legalidade da AdministraA�A?o tambA�m exerce importante funA�A?o de limitaA�A?o e controle do exercA�cio dos poderes de regulamentaA�A?o e de polA�cia80 dos entes federados.
ConsectA?rio lA?gico do princA�pio da legalidade no sistema federativo, o princA�pio da territorialidade circunscreve a competA?ncia legal das autoridades administrativas dos entes federados, aos respectivos limites territoriais da autonomia constitucionalmente assegurada, assim limitando a eficA?cia das normas jurA�dicas por eles editadas e prevenindo contra eventuais incursA�es administrativas extraterritoriais. Realmente, sendo um dos atributos da autonomia e, portanto, circunscrita aos mesmos limites,81 A� evidente que a competA?ncia administrativa dos entes federados, estA? confinada e somente se exerce dentro dos respectivos limites territoriais, eis que, extraindo sua autoridade da lei, nA?o pode haver autoridade administrativa, onde a lei do ente federado nA?o tem efeito ou eficA?cia82 . Assim, o princA�pio da territorialidade,83 consubstancia uma importante limitaA�A?o ao exercA�cio dos poderes administrativos comuns, na medida em que restringe e confina a competA?ncia legal das autoridades administrativas estaduais e municipais, impossibilitando-as de atuar alA�m dos limites territoriais dos respectivos Estados e MunicA�pios.

VI – OS PRINCA?PIOS COORDENADORES DAS COMPETASNCIAS TRIBUTA?RIAS.

AxiomA?tica no Estado Federal e um dos atributos necessA?rios A� autonomia (a�?self-governmenta�?) constitucionalmente assegurada aos entes federados, A� a competA?ncia para tributar pessoas e propriedades que se encontrem dentro de seus respectivos limites territoriais,84 eis que nA?o pode haver verdadeira autonomia polA�tica, sem que se assegure a correspondente autonomia financeira.85. No caso brasileiro a competA?ncia tributA?ria A� partilhada entre as trA?s ordens de entes federados (UniA?o,86 Estados e Distrito Federal,87 e MunicA�pios88), cujos poderes se exercem independentemente nos respectivos territA?rios dentro da esfera outorgada pela ConstituiA�A?o federal, atravA�s do exercA�cio de dois direitos diversos que, embora consequentes, sA?o conferidos a Poderes distintos e independentes, quais sejam, o direito de instituir tributo outorgado privativamente ao Poder Legislativo (atravA�s da rA�gida discriminaA�A?o de competA?ncias tributA?rias), e o direito de exigir ou de cobrar o tributo, deferido ao Poder Executivo das Entidades dotadas do poder de tributar.
Atenta A� experiA?ncia de outras FederaA�A�es89 e, coerente com os princA�pios que informam a estrutura do Estado Federal, a ConstituiA�A?o brasileira estabeleceu um sistema de discriminaA�A?o de competA?ncias tributA?rias90 (aplicA?vel inclusive A�s contribuiA�A�es91 ), presidido pelos princA�pios da a�?privatividadea�?,92 a�?rigideza�?, a�?segregaA�A?oa�? e a�?incomunicabilidade das diferentes A?reasa�?93 em que estA?o distribuA�das tais competA?ncias, e atravA�s do qual enumera taxativamente quais os tributos cuja instituiA�A?o A� autorizada a cada ente federado, definindo-os em funA�A?o de campos de imposiA�A?o delimitados pela referA?ncia aos fatos econA?micos que os caracterizam,94 de tal forma que a competA?ncia tributA?ria dos entes federados sA? pode ser exercida em relaA�A?o aos tributos autorizados, nos estritos limites (materiais e territoriais95) dos respectivos campos de imposiA�A?o, na forma e nas condiA�A�es autorizadas pela ConstituiA�A?o, vigorando a parA?mia de que A� proibido o que nA?o A� expressamente autorizado (a�?prohibita intelliguntur quo non permissuma�?).
Portanto, no que toca aos limites do direito de instituir os tributos, verifica-se que ao discriminar as competA?ncias tributA?rias, a ConstituiA�A?o brasileira estabeleceu o que Roque Carrazza96 denomina de a�?norma padrA?o de incidA?nciaa�?, atravA�s da qual aponta aos Legislativos dos entes federa-dos, as hipA?teses de incidA?ncia possA�veis, os sujeitos ativos possA�veis, os sujeitos passivos possA�veis, as bases de cA?lculo possA�veis e as alA�quotas possA�veis, das vA?rias espA�cies e subespA�cies de tributos, de tal forma que o legislador (federal, estadual, municipal ou distrital), ao exercitar a competA?ncia tributA?ria, deverA? ser fiel A� norma padrA?o de incidA?ncia do respectivo tributo prA�-traA�ada na ConstituiA�A?o, da qual definitivamente nA?o pode fugir.
Em suma, atravA�s da definiA�A?o de competA?ncias tributA?rias privativas na prA?pria ConstituiA�A?o, em razA?o da matA�ria imponA�vel atribuA�da a cada ente federado, pretendeu-se erradicar as pluri-tributaA�A�es sobre o mesmo objeto tributA?vel, quer no plano vertical (tributaA�A?o simultA?nea pela UniA?o, Estados e MunicA�pios), quer no plano horizontal (tributaA�A?o simultA?nea por entes do mesmo status na federaA�A?o), de tal forma que cada um dos entes federados sA? pudesse criar e arrecadar os tributos que lhe foram constitucionalmente atribuA�dos em carA?ter privativo, sendo que qualquer tentativa de criar um tributo que, pela sua natureza, se defina como de competA?ncia privativa de outra entidade federada, implicarA? em invasA?o de competA?ncia, acarretando a inconstitucionalidade do tributo assim criado ou cobrado.97
No que respeita ao direito de exigir ou cobrar os tributos, ciente de que o mesmo se exterioriza atravA�s de atos ou procedimentos administrativos unilaterais – denominados lanA�amentos tributA?rios98 e tendentes a fazer efetivo o cumprimento da obrigaA�A?o tributA?ria instituA�da pela lei -, a ConstituiA�A?o cuidou de balizar totalmente seu exercA�cio, impondo aos entes federados total submissA?o aos correlatos direitos assegurados aos contribuintes A� a�?legalidadea�? da a�?tributaA�A?oa�?99 , e da a�?AdministraA�A?oa�?100 (e seus corolA?rios: a�?reserva de leia�?101, a�?tipicidade fechadaa�?, a�?anterioridadea�?, a�?proibiA�A?o ao confiscoa�?102 – tambA�m aplicA?vel A�s multas103 -, ordenaA�A?o hierA?rquica de normas, impessoalidade, moralidade104 , publicidade e eficiA?ncia etc.), ao a�?devido processo legala�?105 (e seus corolA?rios: a�?contraditA?rioa�?, a�?igualdade das partesa�?106 , a�?imparcialidadea�? e a�?publicidadea�?) e A� a�?ampla defesaa�? (e seus corolA?rios107: direitos de ser ouvido, de oferecer, produzir e fiscalizar a prova, a uma decisA?o fundamentada que possibilite o exercA�cio de recurso ao duplo grau de jurisdiA�A?o, etc.).
Todos estes direitos constitucionalmente assegurados integram o que se convencionou chamar a�?Estatuto do Contribuintea�? que, na liA�A?o de Roque Carrazza, a�?impA�e limitaA�A�es aos Poderes PA?blicos, inibindo-os de desrespeitarem os direitos subjetivos das pessoas que devem pagar tributosa�?108 .
Portanto, A� inquestionA?vel que tanto o direito de instituir tributo outorgado privativamente aos Poderes Legislativos, como consequentes direitos de exigir ou de cobrar o tributo, deferidos aos Poderes Executivos dos entes federados a fim de assegurar-lhes a necessA?ria autonomia financeira, foram tratados pela ConstituiA�A?o como atividades estritamente vinculadas A� legalidade e integralmente balizadas pelas correspondentes garantias asseguradas aos contribuintes A� a�?legalidadea�? da TributaA�A?o109 e da AdministraA�A?o, ao a�?devido processo legala�?110 e A� a�?ampla defesaa�?111. Qualquer violaA�A?o a essas garantias constitucionalmente asseguradas aos contribuintes, por parte dos Entes federados – seja na regulamentaA�A?o do direito tributA?rio, seja na sua aplicaA�A?o atravA�s de lanA�amentos individuais -, provoca grave e inadmissA�vel lesA?o A� ordem jurA�dica e ao patrimA?nio do contribuinte, ensejando os correlativos direitos pA?blicos subjetivos, nA?o sA? de ver declarada a inaplicabilidade e inconstitucionalidade do ato violador,112 nem sA? de ver restaurada a ordem jurA�dica violada, mas de exigir113 que os entes federados exerA�am a atividade tributA?ria com observA?ncia aos seus direitos impostos A�quela atividade pela ConstituiA�A?o.
Resta, pois, examinar as salvaguardas e sanA�A�es estabelecidas para a restauraA�A?o da ordem jurA�dica eventualmente violada pelos entes federados, seja em razA?o da omissA?o, abuso ou extravasamento no exercA�cio da prA?pria competA?ncia que lhe foi constitucionalmente outorgada, seja em razA?o de usurpaA�A?o ou invasA?o de competA?ncia alheia, que nA?o lhe pertence.

VII a�� A VIOLAA�A?O DAS COMPETASNCIAS CONSTITUCIONAIS E A SANA�A?O DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS DO PODER PAsBLICO.

O regime constitucional a que estA? submetido o Estado Federal, por obvias razA�es de coerA?ncia lA?gica do sistema,114 impA�e a necessA?ria obediA?ncia ao princA�pio de constitucionalidade, – a�?expressA?o suprema e qualitativamente mais exigente do princA�pio da legalidade em sentido amploa�?115 -, do qual resulta que uma conduta contrA?ria A� ConstituiA�A?o nA?o pode produzir efeitos jurA�dicos, de tal forma que o ato inconstitucional seja desprovido de qualquer valor jurA�dico ou eficA?cia no plano do Direito. Parte-se da premissa bA?sica de que as normas constitucionais relativas A� competA?ncia e aos procedimentos a serem observados nos atos dos Poderes PA?blicos, pelo simples fato de constarem da ConstituiA�A?o, tA?m em si uma presunA�A?o absoluta de a�?essencialidade, incondicionalidade e inderrogabilidadea�?,116 da qual resulta que, qualquer violaA�A?o ou derrogaA�A?o das referidas normas por parte dos Poderes constituA�dos, necessariamente implica na sanA�A?o de nulidade absoluta e insanA?vel aos atos violadores,117 sem que se lhe possa atribuir qualquer graduaA�A?o na nulidade ou inconstitucionalidade,118 para efeitos de sanar-lhe a falta.
No Estado Federal, a inconstitucionalidade dos atos dos Poderes PA?blicos pode se dar no A?mbito da prA?pria competA?ncia dos entes federados, por aA�A?o (a�?inconstitucionalidade por aA�A?oa�?)119 a�� configurada as hipA?teses de abuso no exercA�cio da prA?pria competA?ncia, seja por exceder os limites dos poderes conferidos (a�?excesso de podera�?), seja por desvio de finalidade120 (a�?desvio de podera�?) – ou por omissA?o (a�?inconstitucionalidade por omissA?oa�?),121 a inconstitucionalidade pode se dar ainda, fora do A?mbito da prA?pria competA?ncia, em razA?o de tentativa de usurpaA�A?o122 ou invasA?o de competA?ncia alheia,123 que constitucionalmente nA?o pertenA�a ao ente federado.
O abuso dos poderes constitucionalmente outorgados aos entes federados, sob os vA?rios matizes em que se pode configurar, por representar uma ameaA�a inadmissA�vel A�s liberdades pA?blicas, A� supremacia da ordem constitucional e aos valores democrA?ticos que a informam, deslegitima o poder124 e desfigura o ato de autoridade, descaracterizando a atividade pA?blica, que passa a se caracterizar como atividade ilA�cita125 e, como tal, nA?o pode ser a nenhum pretexto consentida, sob pena de desestabilizaA�A?o e ruptura do prA?prio Estado de Direito.
Nos inA?meros casos em que tem prontamente coibido os desvios dos Poderes PA?blicos, a Suprema Corte tem constantemente advertido que a a�?relaA�A?o do Poder e de seus agentes, com a ConstituiA�A?o, hA? de ser, necessariamente, uma relaA�A?o de respeitoa�? e que a�?a defesa da ConstituiA�A?o nA?o se expA�e, nem deve submeter-se, a qualquer juA�zo de oportunidade ou de conveniA?ncia, muito menos a avaliaA�A�es discricionA?rias fundadas em razA�es de pragmatismo governamental, pois a�?o inaceitA?vel desprezo pela ConstituiA�A?o nA?o pode converter-se em prA?tica governamental consentidaa�? , eis que a�?nada compensa a ruptura da ordem constitucionala�? assim como a�?nada recompA�e os gravA�ssimos efeitos que derivam do gesto de infidelidade ao texto da Lei Fundamental .126
Mas, A� evidente que todos estes princA�pios constitucionais de coordenaA�A?o da atividade dos entes federados, assim como as respectivas sanA�A�es A� sua infringA?ncia, seriam totalmente ilusA?rios, se sua eficA?cia dependesse da interpretaA�A?o ou da vontade oscilante dos polA�ticos ou dos prA?prios funcionA?rios do Estado, e nA?o pudessem ser exigA�veis perante um Poder JudiciA?rio, dotado das garantias de independA?ncia, imparcialidade e competA?ncia que, situado fora e acima dos interesses parciais em conflito, de forma pacA�fica, assegurasse o necessA?rio equilA�brio da balanA�a de poderes para o funcionamento eficiente do sistema federal.

VIII – O PODER JUDICIA?RIO COMO A?RBITRO DO FEDERALISMO

A simples coexistA?ncia de trA?s diferentes tipos de ordens normativas, administrativas e tributA?rias (Federal, Estadual, e Municipal) sobre um mesmo territA?rio, cada qual capacitada para exercer funA�A�es governamentais prA?prias, jA? evidencia que para poder funcionar na prA?tica, o sistema federal necessita de meios adequados para resolver, de forma pacA�fica, os inevitA?veis abusos e conflitos entre as diversas autonomias,127 assegurando o equilA�brio entre o poder Federal e os poderes dos demais entes perifA�ricos.
Revestido de autoridade para interpretar e fazer respeitar os direitos e poderes constitucionalmente outorgados, reprimindo qualquer ato que lhes seja contrA?rio, o Poder JudiciA?rio, criado e definido na prA?pria ConstituiA�A?o como poder independente,128 detA�m o monopA?lio da funA�A?o jurisdicional nacional,129 que por sua vez incide sobre toda e qualquer questA?o que envolva lesA?o ou ameaA�a a direito130 e resulte da aplicaA�A?o da ConstituiA�A?o, das leis e Tratados, acompanhando em toda a sua extensA?o, a competA?ncia dos Legislativos e dos Executivos131 dos entes federados, no campo reservado A� aA�A?o de uns e de outros. Para tanto, visando A� preservaA�A?o das autonomias locais, no sistema federal132 a funA�A?o jurisdicional A� partilhada133 na prA?pria ConstituiA�A?o, entre duas ordens paralelas de JuA�zes e Tribunais, autA?nomas e independentes134 (JustiA�a Federal e JustiA�as Estaduais), cada qual com competA?ncias distintas e nA?o subordinadas, mas antes coordenadas, a�?ex aequoa�?, no mesmo pA� de igualdade, por um ou mais Tribunais Federais Superiores (STF e STJ no caso brasileiro), incumbidos do controle da constitucionalidade das leis e atos dos Poderes PA?blicos, bem como da uniformidade jurisprudencial na aplicaA�A?o do direito federal que, no caso brasileiro, se dA? em instA?ncias de superposiA�A?o135.
Mas ao contrA?rio do que ocorre em outros sistemas federais,136 no resguardo mA?ximo da separaA�A?o e independA?ncia dos Poderes, nossa ConstituiA�A?o explicitou minuciosamente a estrutura e as atribuiA�A�es do Poder JudiciA?rio, estabelecendo e demarcando, a partir do Supremo Tribunal Federal, as atribuiA�A�es, recursos e os A?rgA?os necessA?rios A� aA�A?o dos Tribunais Federais Superiores, cujos princA�pios devem obrigatoriamente ser observados pelas JustiA�as dos Estados (CF/88, art. 125), de tal forma que, tanto a estrutura, como as competA?ncias demarcadas no texto constitucional, nA?o podem ser alteradas pelo Poder Legislativo Federal,137 que por sua vez detA�m competA?ncia apenas para legislar sobre a�?direito processuala�?, a�?organizaA�A?o judiciA?riaa�?, a�?custas dos serviA�os forensesa�?, a�?criaA�A?o, funcionamento e processo do juizado de pequenas causasa�? e a�?procedimentos em matA�ria processuala�?.138
Incumbido pelo povo da guarda e defesa da ConstituiA�A?o, por expressa delegaA�A?o do Poder Constituinte, ao JudiciA?rio atribuiu-se funA�A?o de particular importA?ncia na repressA?o do abuso de Poderes no Estado Federal eis que, caracterizando-se este como um regime de poderes limitados, ao JudiciA?rio cumpre o irrenunciA?vel e excelso encargo de apreciar em A?ltima instA?ncia, se os atos dos Poderes PA?blicos, cuja aplicaA�A?o perante ele se questiona, efetivamente se inserem na competA?ncia constitucional do poder que emanam, ou seja, cabe-lhe a A?ltima palavra sobre a constitucionalidade formal e material (intrA�nseca) das leis e atos dos Poderes PA?blicos. Nessa ordem de ideias, o E. Min. Celso Mello, certamente um dos mais ilustres e cultos juristas de nosso paA�s, enfatizou que a�?se a Suprema Corte falhar no desempenho da gravA�ssima atribuiA�A?o que lhe foi outorgada, a integridade do sistema polA�tico, a proteA�A?o das liberdades pA?blicas, a estabilidade do ordenamento normativo do Estado, a seguranA�a das relaA�A�es jurA�dicas e a legitimidade das instituiA�A�es da RepA?blica restarA?o profundamente comprometidasa�?139.
Assim concebido para manter o delicado ajuste entre os direitos individuais e os poderes pA?blicos dos diversos entes que compA�em o sistema federal, o Poder JudiciA?rio A� a a�?balanA�a que equilibra todo o sistema constitucionala�?,140 cujo vA�rtice, representado pela Suprema Corte, A� o grande a�?arbitro do federalismoa�?141 de vez que, assegurando o respeito aos direitos individuais e A� divisA?o de poderes estabelecidos na ConstituiA�A?o, preserva a excelA?ncia do Estado de Direito e a liberdade do povo, das quais A� fiel depositA?rio.

CONCLUSA�ES

1) O Estado Federal incorpora os conceito do impA�rio do Direito (a�?rule of lawa�?) e da integral submissA?o dos Poderes PA?blicos A� ordem constitucional, atravA�s de seus trA?s elementos tA�picos (declaraA�A?o dos direitos fundamentais do indivA�duo, a divisA?o e distinA�A?o de poderes do Estado, e um poder judicial independente, que exerA�a o controle da constitucionalidade das leis e dos atos dos Poderes PA?blicos), aperfeiA�oando e complementando a proteA�A?o jurA�dica dos direitos e liberdades individuais com uma substancial divisA?o do poder estatal, atravA�s da partilha e segregaA�A?o constitucional de poderes (vertical e horizontal) entre os entes federados que, nos respectivos A?mbitos de competA?ncia rigidamente definidos e excludentes, se limitam reciprocamente em pA� de igualdade (a�?ex aequoa�?), gozando de a�?autonomiaa�?, para se auto-organizar, criar ordenamento jurA�dico e tributos prA?prios, nos limites das respectivas competA?ncias constitucionais.

2) Nascido de um ato institucional limitativo da sua atividade, o Estado Federal, assim como seus integrantes, tA?m no pacto federativo estabelecido na ConstituiA�A?o Federal, um vA�nculo de unidade nacional e um compromisso de integral subordinaA�A?o aos princA�pios e as competA?ncias atribuA�das pelo povo na prA?pria ConstituiA�A?o que, por serem indisponA�veis, indeclinA?veis e inderrogA?veis, nA?o podem ser alterados ao capricho dos entes federados, nem por quaisquer de seus poderes constituA�dos (princA�pio da intangibilidade do pacto federativo)

3) Em face da tridimensionalidade assumida pelo federalismo brasileiro, na coordenaA�A?o e especificaA�A?o de poderes, a prA?pria ConstituiA�A?o enumera as competA?ncias privativas do Governo Central e dos diversos entes federados (UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicA�pios), que determinam as respectivas esferas de atuaA�A?o material dos poderes outorgados (legislativo, administrativo e tributA?rio) e definem a linha divisA?ria da autonomia (a�?self-governmenta�?), cujo exercA�cio, por ser absolutamente independente, impenetrA?vel, irredutA�vel e excludente em relaA�A?o aos demais entes federados, nA?o comporta hierarquia ou subordinaA�A?o, que nA?o seja ao prA?prio Poder Constituinte, de modo a evitar a possibilidade de conflito e de concorrA?ncia assegurando, de um lado, a supremacia nacional dos interesses federais em certas e determinadas matA�rias e, de outro, a autonomia dos entes federados no exercA�cio dos poderes que lhes sA?o inerentes, nas matA�rias de interesse presumidamente regional e local, dentro dos respectivos territA?rios. A violaA�A?o A� reserva de competA?ncia legislativa privativa, instituA�da em favor de um ente federado, pelos demais integrantes da federaA�A?o, implicarA? em a�?invasA?o de competA?nciaa�?, consubstanciando uma situaA�A?o de inconstitucionalidade formal.

4) Visando evitar os perigos de um Governo hipercentralizado, a ConstituiA�A?o procura ainda disseminar poderes entre os entes federados conforme os respectivos interesses (nacional, regional e local), enumerando os poderes administrativos comuns a todos os entes federados nos A?mbitos dos seus respectivos territA?rios, bem como os poderes legislativos concorrentes entre a UniA?o, Estados e Distrito Federal, sendo que fora desses poderes expressamente enumerados ou dos que lhe sejam racionalmente implA�citos, os demais poderes nA?o expressamente conferidos e nA?o proibidos sA?o reservados aos Estados e ao povo.

5) Na enumeraA�A?o da competA?ncia concorrente em idA?ntica matA�ria legislativa, a ConstituiA�A?o estabelece um verdadeiro a�?condomA�nio legislativoa�?, onde expressamente se ressalva A� UniA?o a legislaA�A?o sobre normas gerais e diretrizes essenciais, que exijam uniformidade ou sistema nacionais, enquanto reserva aos Estados a capacidade para impor suas prA?prias normas para atender suas peculiaridades, nas matA�rias que admitam ou requeiram diversidade de tratamento de acordo com as condiA�A�es locais. Em caso de conflito no exercA�cio da competA?ncias legislativas concorrentes, a prA?pria ConstituiA�A?o estabelece o princA�pio da supremacia do direito federal, que tem preeminA?ncia sobre o direito local e lhe suspende a eficA?cia, no que lhe for contrA?ria, hipA?tese em que, a legislaA�A?o federal, servirA? de a�?moldea�? A�s legislaA�A�es locais que, somente podem preencher lacunas e adequar-se A�s peculiaridades regionais.

6) No campo dos poderes administrativos comuns conferidos A� UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicA�pios, embora possam nA?o ser necessariamente coincidentes as atuaA�A�es em funA�A?o da predominA?ncia dos interesses tutelados (nacional, regional ou local), para que se torne possA�vel o exercA�cio simultA?neo desses trA?s poderes administrativos sobre o mesmo territA?rio, sem que dessa coexistA?ncia resulte o caos, a confusA?o, ou a duplicaA�A?o irracional e desnecessA?ria de serviA�os e custos, A� imprescindA�vel que os referidos poderes, embora comuns, nA?o sejam concorrentes, mas coordenados de tal forma que a atuaA�A?o de cada ente federado se restrinja ao objeto especA�fico e A� esfera de gestA?o dos negA?cios ou serviA�os pA?blicos que lhe sA?o prA?prios, sem interferA?ncia nas atividades legA�timas dos demais, observando-se os princA�pios constitucionais da a�?eficiA?nciaa�?, da a�?legalidade da AdministraA�A?oa�? e a�?territorialidadea�?, eis que a repartiA�A?o de competA?ncias administrativas comuns, nA?o se restringe a uma mera questA?o de partilha de poder, mas tambA�m envolve partilha de responsabilidades e custos na gestA?o ou prestaA�A?o dos serviA�os pA?blicos de que se cogita, estes A?ltimos determinados proporcionalmente em funA�A?o das respectivas finalidades e da predominA?ncia dos interesses tutelados (nacional, regional ou local), donde a cumulaA�A?o de atribuiA�A�es deve ser sempre interpretada como supletiva, na exata medida da predominA?ncia e da necessidade de tutela dos respectivos interesses (nacional, regional ou local), sob pena degenerar na indesejA?vel duplicaA�A?o irracional e desnecessA?ria de A?rgA?os, serviA�os e custos.

7) NA?o pode haver verdadeira autonomia polA�tica, sem que se assegure a correspondente autonomia financeira, donde hA? que se conceder competA?ncia tributA?ria que, no Brasil A� partilhada entre as trA?s ordens de entes federados (UniA?o, Estados e Distrito Federal, e MunicA�pios), cujos poderes se exercem independentemente nos respectivos territA?rios dentro da esfera outorgada pela ConstituiA�A?o Federal, atravA�s do exercA�cio de dois direitos diversos que, embora consequentes, sA?o conferidos a Poderes distintos e independentes, quais sejam, o direito de instituir tributo outorgado privativamente ao Poder Legislativo (atravA�s da rA�gida discriminaA�A?o de competA?ncias tributA?rias), e o direito de exigir ou de cobrar o tributo, deferido ao Poder Executivo das Entidades dotadas do poder de tributar, ambos tratados pela ConstituiA�A?o como atividades estritamente vinculadas A� legalidade e integralmente balizadas pelas correspondentes garantias asseguradas no Estatuto do contribuinte, de tal forma que qualquer violaA�A?o A�s garantias constitucionalmente asseguradas aos contribuintes, por parte dos Entes federados – seja na regulamentaA�A?o do direito tributA?rio, seja na sua aplicaA�A?o atravA�s de lanA�amentos individuais -, provoca grave e inadmissA�vel lesA?o A� ordem jurA�dica e ao patrimA?nio do contribuinte, ensejando os correlativos direitos pA?blicos subjetivos, nA?o sA? de ver declarada a inaplicabilidade e inconstitucionalidade do ato violador, nem sA? de ver restaurada a ordem jurA�dica violada, mas de exigir que os entes federados exerA�am a atividade tributA?ria com observA?ncia aos seus direitos impostos A�quela atividade pela ConstituiA�A?o.

8) O abuso dos poderes constitucionalmente outorgados aos entes federados, sob os vA?rios matizes em que se pode configurar (a�?inconstitucionalidade por aA�A?oa�?, a�?excessoa�? ou a�?desvioa�? de poder, a�?inconstitucionalidade por omissA?oa�?, a�?usurpaA�A?oa�? ou a�?invasA?oa�? de competA?ncia alheia), por representar uma ameaA�a inadmissA�vel A�s liberdades pA?blicas, A� supremacia da ordem constitucional e aos valores democrA?ticos que a informam, implica na sanA�A?o de nulidade absoluta e insanA?vel aos atos violadores, sem que se lhe possa atribuir qualquer graduaA�A?o na nulidade ou inconstitucionalidade, para efeitos de sanar-lhe a falta, deslegitimando o poder, desfigurando o ato de autoridade e descaracterizando a atividade pA?blica, que passa a se caracterizar como atividade ilA�cita e, como tal, nA?o pode ser a nenhum pretexto consentida, sob pena de desestabilizaA�A?o e ruptura do prA?prio Estado de Direito.

9) O Poder JudiciA?rio, criado e definido na prA?pria ConstituiA�A?o como poder independente, detA�m o monopA?lio da funA�A?o jurisdicional nacional (para interpretar e fazer respeitar os direitos e poderes constitucionalmente outorgados, reprimindo qualquer ato que lhes seja contrA?rio), acompanhando em toda a sua extensA?o, a competA?ncia dos Legislativos e dos Executivos dos entes federados, no campo reservado A� aA�A?o de uns e de outros, de tal forma que, tanto a sua estrutura, como as suas competA?ncias demarcadas no texto constitucional, nA?o podem ser alteradas pelo Poder Legislativo Federal. Incumbido pelo povo da guarda e defesa da ConstituiA�A?o, por expressa delegaA�A?o do Poder Constituinte, ao JudiciA?rio atribuiu-se funA�A?o de particular importA?ncia na repressA?o do abuso de Poderes no Estado Federal e na mantenA�a do delicado ajuste entre os direitos individuais e os poderes pA?blicos dos diversos entes que compA�em o sistema federal, representando a a�?balanA�a que equilibra todo o sistema constitucionala�?, cujo vA�rtice, representado pela Suprema Corte, A� o grande a�?arbitro do federalismoa�? de vez que, assegurando o respeito aos direitos individuais e A� divisA?o de poderes estabelecidos na ConstituiA�A?o, preserva a excelA?ncia do Estado de Direito e a liberdade do povo, das quais A� fiel depositA?rio.

NOTAS
1. cf. SCHWARTZ, Benard, in a�?El Federalismo Norteamericano Atuala�?. A�TraduA�A?o de Juan Manuel RuigA?mes, Ed. Civitas S/A, 1A? ed., 1984, pA?g. 33.
2. Dentre os vA?rios efeitos do federalismo na construA�A?o democrA?tica do Estado, Enoch Alberti Rovira sintetiza a Doutrina AlemA?, demonstrando que a�?atravA�s da descentralizaA�A?o dos centros de decisA?o, se aproxima o poder dos cidadA?osa�?, possibilitando um a�?maior jogo das forA�as polA�ticasa�?, garantindo o a�?pluralismoa�? e permitindo a�?diversas combinaA�A�es e relaA�A�es entre maiorias e minoriasa�?, com o que a�?se protegem as minorias polA�ticasa�? e a�?se reforA�a a participaA�A?o destas no exercA�cio das funA�A�es estataisa�?, o que, por sua vez, gera uma a�?maior responsabilidade compartilhadaa�? por estas minorias e a�?seu maior nA�vel de preparaA�A?o e experiA?ncia para o exercA�cio do governaa�?, alA�m de um “agreement on fundamentals” (cf. ROVIRA, Enoch Alberti, in “Federalismo y Cooperacion em la Republica Federal Alemana”, Ed. Centro de EstA?dios Constitucionales, Madri, 1986. pA?gs. 52/53)
3. Ao comentar as vantagens jurA�dicas da discriminaA�A?o rA�gida de competA?ncias tributA?rias impostas pelo sistema federal, Aliomar Baleeiro ironiza afirmando que a�?a desvantagem A?nica A� a de sujeitar o legislador a uma disciplina, que lhe tolhe atA� certo ponto a liberdade de movimentos, tA?o grata aos que detem o poder. O capricho fiscal hA? de conter-se dentro de limites constitucionais no que tange A� escolha das variedades da tributaA�A?o. Mas dentro da competA?ncia respectiva, essa variedade pode satisfazer todas as preferA?ncias polA�ticas e econA?micas.a�? (cf. BALEEIRO, Aliomar, in a�?DiscriminaA�A?o de Rendasa�?, PublicaA�A?o nA? 1 do Instituto Brasileiro de Direito Financeiro, Rio de Janeiro, 1953, pA?g. 11).
4. No campo tributA?rio, o festejado jurista prossegue ressaltando que, a�?desgraA�adamente, no Brasil os Estados teimam em abster-se do que constitucional e racionalmente podem e devem fazer, e precipitam-se no abismo do que nA?o podem nem devem fazera�?, decretando, a�?sob a denominaA�A�es diversas, ora impostos de sua prA?pria competA?ncia, onerando-se e onerando os contribuintes por atos duplicados para o mesmo fim, ora impostos da competA?ncia alheia, caindo no precipA�cio da inconstitucionalidadea�?. (cf. BALEEIRO, Aliomar, in a�?DiscriminaA�A?o de Rendasa�? cit., pA?gs. 21 e 23)
5. MARTINS, Ives Gandra da Silva, in a�?O Abuso do Poder do Estadoa�? coordenado por Mauro roberto Gomes de Mattos, Ed. AmA�rica JurA�dica, Rio de Janeiro, 2005, pA?gs. 124 e 125.
6. Como ensina Carl Schmitt a�?o povo A� portador do Poder constituinte, e se dA? a sA� mesmo uma ConstituiA�A?oa�? (cf. SCHMITT, Carl, in a�?Teoria dela ConstituciA?na�?, Alianza Ed., 1A? ed. 1982, reimpressa em 1992, pA?g 138); cf. tb. GORDILLO, Agostin in a�?Teoria General de Derecho Administrativo – Ed.Inst.de Est.de Adm.Local – Madrid – 1984 – pA?gs.49/50 e 52; BIELSA, Rafael in a�?Estudios de Derecho PA?blico – Derecho Fiscala�? – Buenos Aires – 1951 – – Vol.II, pA?g.64.
7. Seabra Fagundes ressalta que a�?a submissA?o A� ordem jurA�dica nA?o atinge apenas os atos do Poder Executivo. Dentro dela se hA?o de exercer todas as atividades estatais. O Estado, nascido de um ato institucional limitativo da sua atividade e tendo por finalidade a ediA�A?o e realizaA�A?o do direito, tem necessariamente de conformar A� ordem jurA�dica o desenvolvimento de sua aA�A?o. A� ordem jurA�dica de A?rbita constitucional se submetem tambA�m os poderes Legislativo e JudiciA?rio, que funcionam segundo a competA?ncia a eles atribuA�da na Lei Fundamental.a�? (cf. in FAGUNDES, M. Seabra, in a�?O Controle dos Atos Administrativos pelo Pode JudiciA?rioa�? 6A? Ed. revista e atualizada Ed. Saraiva, 1984, nota 6 A� pA?g. 81)
8. Nesse sentido, ensina Thomas Cooley que a�?as ConstituiA�A�es nA?o foram feitas para criar direitos do povo, mas unicamente para reconhecA?-los e conservA?-los, e se alguns sA?o especialmente numerados e conferidos A� somente porque eles sA?o mais importantes, e ordinariamente expostos A� invasA�esa�? (cf. Cooley, Thomas, in a�?PrincA�pios Gerais de Direito Constitucional dos Estado Unidos da AmA�rica do Nortea�? traduA�A?o da 3A? ed. EdiA�A?o inglesa por Alcides Cruz. A�Ed. Livraria universal, Porto Alegre, 1909, pA?g. 36)
9. Nesse sentido Francisco Campos demonstra que a�?a garantia constitucional aos direitos individuais constitui uma limitaA�A?o de ordem geral a todos os Poderes do Estado (…).Os direitos fundamentais, assegurados na ConstituiA�A?o, constituem uma fronteira comum a todos os Poderes do Estado, porque o que a ConstituiA�A?o afirma mediante a declaraA�A?o daqueles direitos, A�, no regime do Estado de Direito, a regra bA?sica da distribuiA�A?o de poderes entre o Estado e os indivA�duos, de acordo com o critA�rio, enunciado por Carl Schmitt, de que a liberdade individual A� em princA�pio ilimitada e a autoridade do Estado se presume em princA�pio limitada. (…). O que se segue da declaraA�A?o constitucional dos direitos fundamentais A� que a lei, sob o pretexto de os regular, nA?o pode suprimi-los, …a�? (cf. CAMPOS, Francisco in parecer intitulado a�?Lei e Regulamento a�� Direitos Individuaisa�? publ. in RDA vol. 80, pA?gs. 376 a 378); cf. tb. SCHMITT, Carl, in a�?Teoria dela ConstituciA?na�?, cit., pA?g 138.
10. Gilmar Ferreira Mendes em memorA?vel sA�ntese ressalta que: a�?os direitos individuais sA?o, a um sA? tempo, direitos subjetivos e elementos fundamentais da ordem constitucional objetiva. Enquanto direitos subjetivos, os direitos fundamentais outorgam aos titulares a possibilidade de impor os seus interesses em face dos A?rgA?os obrigados. Na sua dimensA?o como elemento fundamental da ordem constitucional objetiva, os direitos fundamentais a�� tanto aqueles que nA?o asseguram, primariamente, um direito subjetivo, quanto aqueloutros, concebidos como garantias individuais a�� formam a base do ordenamento jurA�dico de um Estado de Direito democrA?tico. . (…). Na sua concepA�A?o tradicional, os direito fundamentais sA?o direitos de defesa (Abwehrrechte), destinados a proteger determinadas posiA�A�es subjetivas contra a intervenA�A?o do Poder PA?blico, seja pelo a) nA?o impedimento da prA?tica de determinado ato, seja pela b) nA?o intervenA�A?o em situaA�A�es subjetivas ou pela nA?o eliminaA�A?o de posiA�A�es jurA�dicas. (…) Enquanto direitos de defesa, os direitos fundamentais asseguram a esfera de liberdade individual contra interferA?ncias ilegitimas do Poder PA?blico, provenham elas do Executivo, do Legislativo ou, mesmo, do JudiciA?rio. Se o Estado viola esse princA�pio dispA�e o indivA�duo da correspondente pretensA?o que pode consistir fundamentalmente, em uma : (1) pretensA?o de abstenA�A?o (Unterlassungsanspruch); (2) pretensA?o de revogaA�A?o (Aufhebungsanspruch), ou ainda, em uma (3) pretensA?o de anulaA�A?o (Beseitigungsanspruch). Os direitos de defesa ou de liberdade legitimam ainda duas pretensA�es adicionais: 4) pretensA?o de consideraA�A?o (BerA?cksitigungsanspruch), que impA�e ao Estado o dever de levar em conta a situaA�A?o do eventual afetado, fazendo as devidas ponderaA�A�es; e (5) pretensA?o de defesa ou de proteA�A?o (Schutzanspruch), que impA�e ao Estado, nos casos extremos, do dever de agir contra terceiros.a�? (cf. MENDES, Gilmar Ferreira, in a�?HermenA?utica Constitucional e Direitos Fundamentaisa�? Ed. BrasA�lia JurA�dica e IDP, 2000, pA?gs. 199/200)
11. Ao interpretar o PrincA�pio Republicano referendado pela ConstituiA�A?o de 1988 e seu corolA?rio da responsabilidade dos Governantes, a Suprema Corte na voz do Min. Celso Mello assentou que a�?a responsabilidade dos governantes tipifica-se como uma das pedras angulares essenciais A� configuraA�A?o mesma da ideia republicana. A consagraA�A?o do princA�pio da responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, alA�m de refletir uma conquista bA?sica do regime democrA?tico, constitui consequA?ncia necessA?ria da forma republicana de governo adotada pela ConstituiA�A?o Federal. O princA�pio republicano exprime, a partir da ideia central que lhe A� subjacente, o dogma de que todos os agentes pA?blicos – os Governadores de Estado e do Distrito Federal, em particular – sA?o igualmente responsA?veis perante a lei. (cf. Ac. do STF-Pleno na ADIn nA? 1021, Rel. Min. Celso de Mello in RTJ vol. 178/565)
12. Nesse sentido Seabra Fagundes ressalta que a�?a competA?ncia vem rigorosamente determinada no direito positivo como condiA�A?o de ordem para o desenvolvimento das atividades estatais e, tambA�m como meio de garantia para o indivA�duo, que tem na sua discriminaA�A?o o amparo contra os excessos de qualquer agente do Estado. Toda vez que o agente procede sem estar investido legalmente, excede ao agir o A?mbito de atribuiA�A�es que a lei lhe designa, hA? inconstitucionalidade.a�? (cf. in FAGUNDES, M. Seabra, in a�?O Controle dos Atos Administrativos …a�? cit., pA?g. 52)
13. Manoel GonA�alves Ferreira Filho esclarece que a�?a divisA?o do poder consiste em repartir o exercA�cio do poder polA�tico por vA?rios A?rgA?os diferentes e independentes (…), de tal sorte que nenhum A?rgA?o isolado possa agir sem ser freado pelos demais. A divisA?o proscreve o arbA�trio, ou ao menos o dificulta sobremodo, porque sA? pode ocorrer se se der o improvA?vel conluio de autoridades independentes. Ela estabelece, pois um sistema de freios e contrapesos, sob o qual pode vicejar a liberdade individuala�?. (cf. FERREIRA FILHO, Manoel GonA�alves, in a�?Curso de Direito Constitucionala�? 17A? ed. revisada e atualizada 1989, Ed. Saraiva, pA?g.116)
14. cf. DUGUIT, LA�on in a�?LeA�ons de Droit Public Generala�? Ed. E. de Boccard, Paris, 1926, pA?g. 280.
15. Kelsen demonstra que a�?a descentralizaA�A?o permite uma aproximaA�A?o maior da ideia de democraciaa�? e do a�?princA�pio de autodeterminaA�A?oa�?, de vez que a primeira a�?exige a conformidade mA?xima entre a vontade geral expressa na ordem jurA�dica e a vontade dos indivA�duos sujeitos A� ordem; por essa razA?o, a ordem A� criada pelos prA?prios indivA�duos por ela obrigados de acordo com o princA�pio de maioria.a�? (cf. KELSEN, Hans, in a�?Teoria Geral do Direito e do Estadoa�?, 2A? ed. Ed. Martins Fontes, SA?o Paulo, 1992, pA?g. 305)
16. Para Kelsen a�?a chamada autonomia local A� uma combinaA�A?o direta e deliberada das ideias de descentralizaA�A?o e democracia.a�? cf. KELSEN, Hans, in a�?Teoria Geral do Estadoa�?, 2A? Ed. Martins Fontes, SA?o Paulo, 1992, pA?g. 305. Idem op. cit., pA?g. 307
17. cf. HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�?, 2A? ed. revista, atualizada e ampliada, Ed. Del Rey, Belo Horizonte, 1999, pA?g. 306.
18. Cf. HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�? cit., pA?g. 463.
19. Como ensina Kelsen a�?a ordem jurA�dica de um Estado federal compA�e-se de normas centrais vA?lidas para o seu territA?rio inteiro e de normas locais vA?lidas apenas para porA�A�es desse territA?rio, para os territA?rios dos Estados componentes (ou membros). As normas gerais centrais, as a�?leis federaisa��, sA?o criadas por um A?rgA?o legislativo central, a legislatura da federaA�A?o, enquanto que as normas gerais locais sA?o criadas por A?rgA?os locais, as legislaturas dos Estados componentes. Isso pressupA�e que, no Estado federal, a esfera material de validade da ordem jurA�dica, ou, em outras palavras, a competA?ncia legislativa do Estado, estA? dividida entre uma autoridade central e vA?rias autoridades locaisa�? (cf. KELSEN, Hans, in a�?Teoria Geral …a�?, cit., pA?g. 309).
20. Raul Machado Horta ao estabelecer o conceito jurA�dico da autonomia que detA�m os entes federados, para diferenciA?-lo do conceito de soberania, cujo detentor A� o povo, esclarece que a�?a autonomia provA�m, etimologicamente, de a�?nomosa�� e significa, tecnicamente, a ediA�A?o de normas prA?prias. Em liA�A?o clA?ssica, Laband esclareceu o conceito jurA�dico de autonomia pressupA�e o poder de direito pA?blico nA?o soberano, em virtude de direito prA?prio e nA?o de uma delegaA�A?o, para estabelecer regras jurA�dicas obrigatA?rias. A� no prA?prio Laband que retiramos o esclarecimento, segundo o qual os Estados-Membros nA?o sA?o simples partes constitutivas da Republica Federal, pois eles tambA�m possuem personalidade de direito pA?blico, capacidade de aA�A?o e vontade independente. O poder de organizaA�A?o prA?pria A� competA?ncia exclusiva do Estado-Membro e nele localizamos relevante elemento que diferencia o Estado-Membro da RegiA?o e da Comunidade AutA?noma do Estado unitA?rio, que sA?o entidades territoriais privadas do poder de organizaA�A?o autA?nomaa�? (cf. HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�? cit., pA?g. 339/340) .
21. Victor Nunes Leal esclarece que a�?a essA?ncia da descentralizaA�A?o administrativa e polA�tica do federalismo consiste em estar a extensA?o dessa descentralizaA�A?o fora do alcance do poder legislativo central, o que nA?o sucede no Estado unitA?rio descentralizado. O controle de constitucionalidade por um A?rgA?o diferente do poder legislativo central constitui um aperfeiA�oamento do sistema. Sem ele o poder legislativo central poderia fraudar a definiA�A?o constitucional das competA?ncias federal e estadual, promulgando leis inconstitucionais, com invasA?o da esfera prA?pria dos Estados. Sendo o legislativo federal o A?nico juiz da constitucionalidade de suas leis, a intromissA?o na A?rea privativa dos Estados ficaria consumada sem apelo, com evidente desfiguraA�A?o da rigidez ou supremacia do texto constitucional.a�? (cf. LEAL, Victor Nunes in a�?Problemas de Direito PA?blicoa�? 1A? Ed. Cia. Ed. Forense, 1960, pA?g. 111)
22. Solidamente apoiado na Doutrina alemA?, Linares Quintana demonstra que a�?o federalismo com sua divisA?o de poderes entre as autoridades centrais e locais, A� um suporte do governo constitucional livrea�? , sendo a�?parte integrante do constitucionalismo modernoa�? eis que atravA�s de a�?uma divisA?o especial ou territorial de poderes, a parte da funcionala�?, a�?opera como restriA�A?o bastante eficaz contra o abuso dos poderes governamentais pelas autoridades centraisa�?, concluindo que a�?nunca como agora a forma federativa de governo encarna uma das garantias mais eficientes da liberdade do individuo, ao repartir e distribuir o poder em distintos nA?cleos de autoridade, evitando, ou pelo menos minorando, a formidA?vel concentraA�A?o de poder polA�tico e econA?mico que hoje se observa na generalidade dos executivos da AmA�rica do Sula�? (cf. QUINTANA, Segundo V. Linares, in a�?El poder Impositivo y la Libertad Individuala�?, Editorial Alfa, Buenos Aires, 1950, pA?g. 85 e 87) .
23. cf. NAWIASKY, Hans in a�?Teoria General del Derechoa�?Ed. Rial S/A, Madri, 1962, pA?gs. 47 e 200; cf. tb FULLER, Lon L. in a�?The Morality of Lawa�?, New Haven and London, Yale University Press, 1969, pA?gs. 65 a 70.
24. cf. SARAIVA, F. R. dos Santos, in a�?NovA�ssimo DicionA?rio Latino-Portuguesa�? , 11A? Ed. Livraria Garnier, Rio de Janeiro, 2000, pA?g.496.
25. HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�? cit., pA?g. 309.
26. O Supremo Tribunal Federal em voto do Min. MA?rio Velloso expressamente reconhece que a�?No caso brasileiro, esse carA?ter de subordinaA�A?o do Poder Constituinte Decorrente A� obra do Poder Constituinte Original, no sentido de que deverA? ele, Poder Decorrente, sujeitar-se a princA�pios inscritos na ConstituiA�A?o Federal estA? bem realA�ado no art. 25 e artigo 11 do ADCT A� CF/88 (TA�rcio Sampaio Ferraz Jr., a�?PrincA�pios Condicionantes do Poder Constituinte Estadual em face da ConstituiA�A?o Federala��, RDP 92/34)a�? (cf. Ac. do STF, Pleno na ADIn nA? 314, rel. Min. Carlos Velloso in RTJ vol. 177/1022); cf. tb. HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�? cit., pA?gs. 326/327.
27. Nesse sentido o E. STF jA? assentou que a�?a ConstituiA�A?o Federal, ao conferir aos Estados a capacidade de auto-organizaA�A?o e de autogoverno, impA�e a obrigatA?ria observA?ncia aos seus princA�pios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador constituinte estadual nA?o pode validamente dispor sobre as matA�rias reservadas A� iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (…) O princA�pio da iniciativa reservada implica limitaA�A?o ao poder do Estado-Membro de criar como ao de revisar sua ConstituiA�A?o e, quando no trato da reformulaA�A?o constitucional local, o legislador nA?o pode se investir da competA?ncia para matA�ria que a carta da repA?blica tenha reservado A� exclusiva iniciativa do governador.a�? (cf. Ac. do STF a�� Pleno na ADIn nA? 227, rel. Min. MaurA�cio CorrA?a, publ. in RTJ vol. 177/1013)
28. Nesse sentido o emA�rito Min. Celso Mello em memorA?vel voto na Suprema Corte, solidamente apoiado na Doutrina, ressalta que a�?o relacionamento normativo entre essas instA?ncias de poder a�� UniA?o, Estados-Membros, Distrito Federal e MunicA�pios a�� encontra fundamento na ConstituiA�A?o, que A� a expressA?o formal do pacto federal (Pinto Ferreira, a�?ComentA?rios A� ConstituiA�A?o Brasileiraa��, vol. 1/374, 1989, Saraiva; Michel Temer, a�?Elementos de Direito Constitucionala��, pp 55/59, 5A? ed, 1989, RT; Celso Ribeiro Bastos/Ives Gandra da Silva Martins, a�?ComentA?rios A� ConstituiA�A?o do Brasila��, vol. 1/216-221, 1988, Saraiva; JosA� Cretella JA?nior, a�?ComentA?rios A� ConstituiA�A?o Brasileira de 1988a��, vol. I/131, item nA? 38, 1898, Forense UniversitA?ria)a�? (cf. voto do Min. Celso Mello no Ac. do STF, Pleno na ADIn nA? 314, rel. Min. Carlos Velloso in RTJ vol. 177/1038)
29. No caso do Brasil, o a�?vA�nculo de unidade nacionala�? estA? expresso na ConstituiA�A?o Federal jA? na definiA�A?o da RepA?blica Federativa do Brasil, como sendo a�?formada por uma uniA?o indissolA?vela�? dos Estados, MunicA�pios e Distrito Federal (CF/88, art. 1A?); da mesma forma o compromisso de subordinaA�A?o aos princA�pios constitucionais, estA? expresso jA? na nomeaA�A?o e qualificaA�A?o de seus componentes como a�?autA?nomos, nos termos da ConstituiA�A?oa�? (CF/88, art. 18), sendo-lhes a�?vedadoa�? a�?criar preferA?ncias entre sia�? (art. 19, III) e impondo-se-lhes individualmente observA?ncia aos princA�pios constitucionais (Estados: art. 25; MunicA�pios art. 29 e; Distrito Federal: art. 32)
30. Story transcrevendo a memorA?vel liA�A?o do Chief Justice Marshal lembra que a�?o povo fez a ConstituiA�A?o e o povo pode desfaze-la . A� a criatura da sua vontade e sA? por sua vontade vive. Mas este poder supremo e irresistA�vel para fazer e desfazer, sA? reside no corpo inteiro do povo, mas nA?o em uma de suas subdivisA�es. A tentativa de exercA?-lo, de qualquer uma de suas partes A� uma usurpaA�A?o e deve ser repelida por aqueles aos quais o povo delegou o poder de a repelir.a�? (cf. Story, Joseph in “ComentA?rios A� ConstituiA�A?o dos Estado Unidos por Joseph Story, LL. D. A?ltima EdiA�A?o trad. e adapt. A� ConstituiA�A?o Brazileira pelo Dr. TheA?philo Ribeiroa�? a�� 1A? Ed. 1894, Vol, II, pA?g. 137)
31. Nesse sentido SCHWARTZ esclarece que a ConstituiA�A?o Federal a�?A� mais do que uma simples alianA�a ou liga entre comunidades soberanas e independentesa�?, dissolvA�vel ao capricho de qualquer de suas partes, pois atravA�s dela a�?o povo formou uma verdadeira UniA?o, cuja prA?pria existA?ncia refuta a pretensA?o de que existam soberanias incompatA�veisa�?. (cf. Schwartz, Bernard in a�?Los Poderes del Gobierno – Comentario sobre la ConstituciA?n de los Estado Unidos – I. Poderes Federales y Estatalesa�?, TraduA�A?o de JosA� Juan Olloqui Labastida, Ed. Facultad de Derecho Universidad Nacional AutA?noma de MA�xico, 1966, pA?gs. 49 e 52)
32. Ao definir o conteA?do do pacto federal brasileiro, instituA�do pela ConstituiA�A?o Federal de 1988, Raul Machado Horta esclarece que a�?sA?o peA�as constitutivas e ineliminA?veis na fisionomia da forma federativa de Estado os seguintes elementos de sua configuraA�A?o constitucional: I – Indissolubilidade do vA�nculo federativo entre a UniA?o, os Estados, os MunicA�pios e o Distrito Federal (ConstituiA�A?o, art. 1A?). II – Pluralidade dos entes constitutivos da RepA?blica Federativa: UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicA�pios (ConstituiA�A?o, art. 18). III – Faculdade de incorporaA�A?o, subdivisA?o, desmembramento, anexaA�A?o, formaA�A?o de novos Estados, bem como criaA�A?o, incorporaA�A?o, fusA?o e desmembramento de MunicA�pios, mediante plebiscito (ConstituiA�A?o, art. 18, A�A� 3A? e 4A?). IV – VedaA�A�es constitucionais da UniA?o, Estados, Distrito Federal e MunicA�pios (ConstituiA�A?o, art. 19, I, II, III). V – Soberania da UniA?o e autonomia dos Estados, Distrito Federal e MunicA�pios (ConstituiA�A?o, art. 21, I, II, 25, 29, 32). VI – RepartiA�A?o de competA?ncias. (arts. 21, 22, 23, 24, 30, 32, A� 1A?) VII – IntervenA�A?o federal nos Estados e no Distrito Federal (art. 34). VIII a�� IntervenA�A?o estadual nos MunicA�pios e intervenA�A?o federal nos MunicA�pios de TerritA?rio Federal (ConstituiA�A?o, art. 35). IX – OrganizaA�A?o bicameral do Poder Legislativo federal, assegurada a existA?ncia da CA?mara dos Deputados, A?rgA?os dos representantes do povo e do Senado Federal, A?rgA?o dos representantes dos Estados e do Distrito Federal (ConstituiA�A?o, arts. 44, 45, 46). X – A igualdade da representaA�A?o dos Estados e do Distrito Federal no Senado. (ConstituiA�A?o, art. 46) XI – Iniciativa das Assembleias Legislativas Estaduais, para proposta de emenda A� ConstituiA�A?o (ConstituiA�A?o, art. 60, III). XII – Poder JudiciA?rio da UniA?o, com a inclusA?o neste de um Supremo Tribunal Federal, para exercer a funA�A?o de Guarda da ConstituiA�A?o, e do Poder JudiciA?rio nos Estados (ConstituiA�A?o, arts. 92, I, 102, 125). XIII – MinistA�rio PA?blico, na qualidade de instituiA�A?o essencial A� funA�A?o jurisdicional do Estado, de A?rgA?o da aA�A?o de inconstitucionalidade e da representaA�A?o, para fins da intervenA�A?o federal da UniA?o e da intervenA�A?o estadual nos MunicA�pios (ConstituiA�A?o, art. 36, III, 139, IV). XIV – Poder e competA?ncia tributA?ria da UniA?o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-cA�pios, observada a particularizaA�A?o dos impostos atribuA�dos a cada pessoa de direito pA?blico interno (ConstituiA�A?o -arts. 145, I, II, III, 153, 154, 155, 156). XV – RepartiA�A?o das receitas tributA?rias, objetivando promover o equilA�brio socioeconA?mico entre Estados e entre MunicA�pios (ConstituiA�A?o, arts. 157, 158, 159 e 161, II).a�? (cf. HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�? cit., pA?gs. 464/465)
33. Nesse sentido JosA� Afonso da Silva ressalta que a�?A� claro que o texto nA?o proA�be apenas emendas que expressamente declarem: a�?fica abolida a FederaA�A?o, ou a forma federativa de Estadoa�� (…). A vedaA�A?o atinge a pretensA?o de modificar qualquer elemento conceitual da FederaA�A?o (…); basta que a emenda se encaminhe ainda que remotamente, tendaa��(emendas tendentes, diz o texto) para a sua aboliA�A?o.a�? (cf. SILVA, JosA� Afonso da, in a�?Curso de Direito Constitucional Positivoa�? 23A? ed. Ed. Malheiros, 2004, SA?o Paulo, pA?g. 67) . No mesmo sentido Raul Machado Horta ensina que a�?essas caracterA�sticas constitucionais da RepA?blica Federativa abrangem a natureza, as situaA�A�es, a organizaA�A?o e as competA?ncias que se localizam nos domA�nios da forma federativa de Estado e cuja aboliA�A?o se acha proibida ao poder de reforma da ConstituiA�A?o, atravA�s da proposta de emenda. Vale dizer, somente o Poder Constituinte originA?rio, na elaboraA�A?o de nova ConstituiA�A?o Federal, poderA? alterar essa configuraA�A?o federativa, para abolir esta ou aquela caracterA�sticas e introduzir no seu lugar outra regra integradora da forma federativa de Estadoa�? (cf. HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�?, 2A? ed. revista, atualizada e ampliada. A�Ed. Del Rey, Belo Horizonte, 1999, pA?g. 465)
34. Ao fixar os limites do Poder Constituinte Derivado da UniA?o Federal, na aplicaA�A?o prA?tica do princA�pio da supremacia constitucional, o Supremo Tribunal Federal reafirmou o princA�pio da intangibilidade do a�?nA?cleo temA?ticoa�? do A� 4A? do art. 60 da CF/88, pelos poderes constituA�dos, assentando em memorA?vel voto do E. Min. Celso de Mello, que: a�?O Congresso Nacional, no exercA�cio de sua atividade constituinte derivada e no desempenho de sua funA�A?o reformadora, estA? juridicamente subordinado A� decisA?o do poder constituinte originA?rio que, a par de restriA�A�es de ordem circunstancial, inibitA?rias do Poder Reformador (CF, art. 60, A� 1A?), identificou, em nosso sistema constitucional, um nA?cleo temA?tico intangA�vel e imune A� aA�A?o revisora da instituiA�A?o parlamentar. As limitaA�A�es materiais explA�citas, definidas no A� 4A? do art. 60 da constituiA�A?o da repA?blica, incidem diretamente sobre o poder de reforma conferido ao Poder Legislativo da UniA?o, inibindo-lhe o exercA�cio nos pontos ali discriminados. A irreformabilidade desse nA?cleo temA?tico, acaso desrespeitada, pode legitimar o controle normativo abstrato, e mesmo a fiscalizaA�A?o jurisdicional concreta, de constitucionalidade. Emendas A� ConstituiA�A?o – que nA?o sA?o normas constitucionais originA?rias – podem, assim, incidir, elas prA?prias, no vicio da inconstitucionalidade, configurado pela inobservA?ncia da de limitaA�A�es jurA�dicas superiormente estabelecidas no texto constitucional por deliberaA�A?o do A?rgA?o exercente das funA�A�es constituintes primA?rias ou originA?rias, como tem reconhecido a doutrina, expressa no magistA�rio de Otto Bachof, a�?Normas Constitucionais Inconstitucionais?a��, pA?gs. 52/54, 1977, AtlA?ntida Editora, Coimbra; Jorge Miranda, a�?Manual de Direito Constitucionala��, tomo II/287-294, item nA? 72, 2A? ed., 1988, Coimbra Editora; Maria Helena Diniz, a�?Norma Constitucional e seus efeitosa��, pA?g. 97, 1989, Saraiva; J. J. Gomes Canotilho, a�?Direito Constitucionala��, pags. 756/758, 4A? ed., 1987, Almedina; JosA� Afonso da Silva, a�?Curso de Direito Constitucional Positivoa��, pags. 58/60, 5A? ed., 1989, RT, entre outros.a�? (cf. Ac. do STF, Pleno, na ADIn nA? 466-2-DF, Rel. Min. Celso de Mello in RTJ vol. 136/32). No mesmo sentido, ao tratar sobre a autonomia dos Estados e os limites do Poder Constituinte Derivado Estadual, a Suprema Corte reafirmou a intangibilidade dos princA�pios fixados no pacto federativo pelos ordenamentos jurA�dicos emanados dos entes federados assentando que: a�?O poder constituinte outorgado pela Carta Federal aos Estados-Membros (…) traduz prerrogativa institucional que sofre todos os condicionamentos normativos impostos pela ConstituiA�A?o da RepA?blica. A� nesta a�� na ConstituiA�A?o da RepA?blica a�� que se situa a gA?nese do poder constituinte decorrente dos Estados-Membros, cujo exercA�cio deve, em consequA?ncia, conformar-se, necessariamente, aos princA�pios consagrados no texto federal. A insubmissA?o normativa do Estado aos postulados instituA�dos pela ConstituiA�A?o Federal gera desvalia jurA�dica dos atos que a unidade federada venha a praticar, especialmente naquelas situaA�A�es (…) em que o comando constitucional tem por destinatA?rio explA�cito, o prA?prio Estado-Membro.a�? (cf. voto do Mi. Celso Mello no Ac. do STF, Pleno, na AIn nA? 192-RS, Rel. Min. Moreira Alves, in RTJ vol. 178/1017).
35. cf. SCHMITT, Carl, in a�?Teoria dela ConstituciA?na�? cit., pA?g 120/123; cf. tb. nota 6 supra.
36. cf. STORY, Joseph in “ComentA?rios A� ConstituiA�A?o …a�? cit., Vol, II, pA?g. 200
37. cf. CAMPOS, Francisco, in Parecer a�?Lei e Regulamento …a�? cit. publ.in RDA vol. 73/384 e segs.
38. A autonomia dos Estados e Distrito Federal genericamente prevista no art. 18 da CF/88 se materializa nas capacidades constitucionalmente conferidas de auto-organizaA�A?o e auto legislaA�A?o (CF, arts. 25 e 32), de auto-governo (CF, arts. 27, 28 e 125) , de auto-administraA�A?o (CF, art. 25, A� 1A?) e de exigir tributos prA?prios (CF, arts. 145, 149, A� 1A?, 155 e 195).
39. Embora nA?o dotados de Poder JudiciA?rio prA?prio, a autonomia dos MunicA�pios genericamente assegurada no art. 18 da CF/88 se materializa nas capacidades constitucionalmente conferidas de auto-organizaA�A?o e auto-governo (CF, art. 29), de auto legislaA�A?o (CF, arts. 30) e de exigir tributos prA?prios (CF, arts. 145, 149, A� 1A?, 156 e 195). Como lembra Story a�?o self-government local, portanto, A� matA�ria de direito constitucional e o Estado nA?o pode aboli-lo e regular os negA?cios locais por intermA�dio de agentes de sua nomeaA�A?oa�? (cf. Story, Joseph in “ComentA?rios A� ConstituiA�A?o dos Estado Unidos por Joseph Story, LL. D. A?ltima EdiA�A?o trad. e adapt. A� ConstituiA�A?o Brazileira pelo Dr. TheA?philo Ribeiroa�? a�� 1A? ed. 1894, Vol, II, nota a�?aa�? pA?g. 14). Em memorA?vel Voto do Min. SepA?lveda Pertence o STF solidamente apoiado na Doutrina expressamente reconhece a a�?inequA�vocaa�? a�?tridimensionalidade do federalismo brasileiroa�?, ao assentar que a�?o sentido do artigo 29, nesse passo, A� apenas garantir a adoA�A?o, em todos os nA�veis da federaA�A?o, do modelo estrutural que a ConstituiA�A?o Nacional traA�ou para a UniA?o e que tambA�m o Estado estA? jungido a respeitar (art. 25); nA?o hA? qualquer diminuiA�A?o da autonomia municipal. 35. Os MunicA�pios tA?m, por outorga constitucional, uma esfera impenetrA?vel e irredutA�vel de competA?ncia, cujo exercA�cio nA?o pode, a nenhum tA�tulo, ser condicionado ou restringido pela ConstituiA�A?o Estadual. Nessa esfera inclui-se a auto-organizaA�A?o (atravA�s da lei orgA?nica), a ediA�A?o de leis sobre assuntos de interesse local (leis comuns) e sua aplicaA�A?o (atravA�s de atos da AdministraA�A?o). Portanto, nA?o teria cabimento a pretensA?o do Estado-Membro absorver parcelas de atribuiA�A�es normativas municipais, exercendo-as por via de comandos inseridos na Carta Estadual. (…). … sob o prisma jurA�dico, MunicA�pios e Estados nada mais sA?o que conjuntos independentes de normas jurA�dicas cujo nascedouro A� o mesmo: a ConstituiA�A?o Nacional. A ordem jurA�dica municipal nA?o deve sua existA?ncia A� ordem jurA�dica estadual; logo uma nA?o A� subordinada A� outra. Ao contrA?rio, ambas se submetem a uma mesma ordem jurA�dica (a Carta Constitucional da RepA?blica) A� qual devem igual obediA?ncia. AdvA�m daA� a conseqA?A?ncia de as duas ordens jurA�dicas (estadual e municipal) relacionarem-se nos estritos limites constitucionais, sA? interferindo uma na outra pelos meios e para os fins previstos na ConstituiA�A?oa�? (cf. Ac. do STF, Pleno na ADInMC nA? 2.112-RJ, Rel. Min. SepA?lveda Pertence, in RTJ vol. 178/694-95)
40. Cf. CAMPOS, Francisco, in Parecer publ. in RDA vol. 78/422.
41. Como lembra JoA?o Barbalho a�?se o cidadA?o acha-se perante mais de um chefe do Estado, mais de um corpo legislativo, se hA? leis e atos na mesma ocasiA?o procedentes de assembleias e autoridades rivais, que disputam a obediA?ncia do povo, nA?o sabe o cidadA?o a que autoridade recorrer, A� qual pagar o imposto, etc.; nA?o existe entA?o governo, mas anarquia e grave perigo e dano para as instituiA�A�es e para os direitos que elas devem garantir …a�? (cf. BARBALHO, JoA?o, in a�?ConstituiA�A?o Brasileira a�� ComentA?riosa�?, Ed. facsimilar do Senado Federal, BrasA�lia, 1992, pA?g. 24)
42. BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha, in a�?A Natureza JurA�dica do Estado Federala�?, Ed. RT, 1937, pA?g. 73.
43. Os poderes legislativos da UniA?o estA?o genericamente expressos nos arts. 22 e 48 da CF/88; os poderes administrativos da UniA?o estA?o genericamente expressos no art. 21 da CF/88; os poderes tributA?rios da UniA?o estA?o expressos nos arts. 145, 149, A� 1A?, 153 e 195 da CF/88.
44. Como ensina Francisco Campos, a�?o que A� nacional nA?o pode, evidentemente, ficar sujeito ao controle, ao poder, A� administraA�A?o ou ao governo nos Estado. O poder ou o governo destes se exerce tA?o somente sobre o que A� de carA?ter local ou estadual; como, porA�m o territA?rio A� um sA?, hA? de haver, por certo, atividades que, embora comeA�ando e terminando na jurisdiA�A?o de um Estado, nA?o tem carA?ter local em nenhuma de suas fases; sA?o, ao contrA?rio, nacionais na totalidade da sua curva, por consistirem, precisamente em operaA�A�es que, pelo seu fim ou pela sua natureza, se destinam a continuar alA�m das fronteiras do Estado em que tiveram inA�cio.a�? (cf. CAMPOS, Francisco, in a�?Direito Constitucionala�?, Ed. Livraria Freitas Bastos – 1956 – Rio de Janeiro a�� Vol. I, pA?gs. 344/345)
45. O PrincA�pio da Indelegabilidade da CompetA?ncia Legislativa foi referendado pelo PlenA?rio da Suprema Corte nos seguintes termos: a�?- A nova ConstituiA�A?o da RepA?blica revelou-se extremamente fiel ao postulado da separaA�A?o de poderes, disciplinando, mediante regime de direito estrito, a possibilidade, sempre excepcional, de o Parlamentar proceder A� delegaA�A?o legislativa externa em favor do Poder Executivo. A delegaA�A?o legislativa externa, nos casos em que se apresente possA�vel, sA? pode ser veiculada mediante resoluA�A?o, que constitui o meio formalmente idA?neo para consubstanciar, em nosso sistema constitucional, o ato de outorga parlamentar de funA�A�es normativas ao Poder Executivo. A resoluA�A?o nA?o pode ser validamente substituA�da, em tema de delegaA�A?o legislativa, por lei comum, cujo processo de formaA�A?o nA?o se ajusta A� disciplina ritual fixada pelo art. 68 da ConstituiA�A?o. A vontade do legislador, que substitui arbitrariamente a lei delegada pela figura da lei ordinA?ria, objetivando, com esse procedimento, transferir ao Poder Executivo, o exercA�cio de competA?ncia normativa primA?ria, revela-se irrita e desvestida de qualquer eficA?cia jurA�dica no plano constitucional. O Executivo nA?o pode, fundando-se em mera permissA?o legislativa constante de lei comum, valer-se do regulamento delegado ou autorizado como sucedA?neo da lei delegada para o efeito de disciplinar, normativamente, temas sujeitos A� reserva constitucional de lei. – NA?o basta, para que se legitime a atividade estatal, que o Poder PA?blico tenha promulgado um ato legislativo. ImpA�e-se, antes de mais nada, que o legislador, abstendo-se de agir ultra vires, nA?o haja excedido os limites que condicionam, no plano constitucional, o exercA�cio de sua indisponA�vel prerrogativa de fazer instaurar, em carA?ter inaugural, a ordem jurA�dico-normativa. Isso significa dizer que o legislador nA?o pode abdicar de sua competA?ncia institucional para permitir que outros A?rgA?os do Estado – como o Poder Executivo – produzam a norma que, por efeito de expressa reserva constitucional, sA? pode derivar de fonte parlamentar. O legislador, em consequA?ncia, nA?o pode deslocar para a esfera institucional de atuaA�A?o do Poder Executivo – que constitui instA?ncia juridicamente inadequada – o exercA�cio do poder de regulaA�A?o estatal incidente sobre determinadas categorias temA?ticas a�� (…) -, as quais se acham necessariamente submetidas, em razA?o de sua prA?pria natureza, ao postulado constitucional da reserva absoluta da lei em sentido formal. – Traduz situaA�A?o configuradora de ilA�cito constitucional a outorga parlamentar ao Poder Executivo de prerrogativa jurA�dica cuja sedes materiae – tendo em vista o sistema constitucional de poderes limitados vigente no Brasil – sA? pode residir em atos estatais primA?rios editados pelo Poder Legislativo.a�? (cf. Ac. STF – Pleno na ADIn (ML) nA? 1.296-7-PE, voto Min. Celso Mello in JSTF LEX Ed. vol. 203/57).
46. O desrespeito A�s leis federais por parte dos Estados e MunicA�pios chega a justificar a intervenA�A?o nestes, nos termos dos arts. 34, inc. VI e 35, inc. IV e 36, inc. III da CF/88.
47. Ao definir o conteA?do dos interesses locais ainda na vigA?ncia da ConstituiA�A?o anterior, em memorA?vel resenha da Doutrina estrangeira, Hely Lopes Meirelles esclarece que a�?para o clA?ssico Black, tais interesses se referem aos negA?cios internos das cidades e vilas: internal affairs of towns and countries (Constitutional Law, 1927, pp. 135 e segs.); para Mouskhell, A� o que nA?o afete os negA?cios da administraA�A?o central ou regional (La��A�tat FA�dA�ral, 1931, pp. 231 e segs.); para Jellinek, A� o interesse prA?prio da localidade, oriundo das suas relaA�A�es de vizinhanA�a (La��A�tat Moderne et son Droit, 1931 1/36 e segs.); para Bonnard, o peculiar interesse A� o que se pode isolar, individualizar-se e diferenA�ar-se dos outros (Droit Administratif, 1940, pp. 332 e segs.); para Borsi, A� o que nA?o transcende dos limites territoriais do MunicA�pio (Le Funzione dei Comune, 1955, pp. 435 e segs.); para o modernA�ssimo Gonnenwein, A� o que se limita aos assuntos da comunidade local (Derecho Municipal AlemA?n, 1967, pp. 53 e segs.). Como se vA?, toda a competA?ncia municipal A� reconhecida sobre matA�ria obras, serviA�os, atividades de interesse local, que, entre nA?s se caracteriza pelo peculiar interesse do MunicA�pio e pela sua realizaA�A?o nos limites de seu territA?rio.(…) A competA?ncia do MunicA�pio, para organizar e manter serviA�os locais, estA? reconhecida constitucionalmente como um dos princA�pios asseguradores de sua autonomia administrativa (Const. Rep., art. 15, II, b). A A?nica restriA�A?o A� a de que tais serviA�os sejam de seu peculiar interesse e se restrinjam ao seu territA?rio. O peculiar interesse, jA? o definimos, nA?o A� o interesse exclusivo do MunicA�pio, porque nA?o hA? interesse municipal que o nA?o seja, reflexamente, do Estado-membro e da UniA?o. O que caracteriza o peculiar interesse municipal A� a predominA?ncia desse interesse, para o MunicA�pio, em relaA�A?o ao eventual interesse estadual ou federal acerca do mesmo assuntoa�?. (cf. MEIRELLES, Helly Lopes, in a�?Estudos e Pareceres de Direito PA?blicoa�?, Ed. RT, SA?o Paulo, 1981, vol. V, pA?gs. 150/152)
48. Nesse sentido, ao tratar especificamente dos poderes legislativos privativos Victor Nunes Leal ensina que a�?a cA?mara municipal A� tA?o legislativa como as estaduais e federais: a diferenA�a entre elas A� de grau ou de importA?ncia, e nA?o de natureza. (…) pelo sistema de repartiA�A?o de competA?ncias adotado no Brasil desde a ConstituiA�A?o de 1934, A� irrecusA?vel a denominaA�A?o de a�?leis municipaisa�� A�s posturas e deliberaA�A�es votadas pelas cA?maras de vereadores. Essas resoluA�A�es e posturas criam direitos e obrigaA�A�es. Por outro lado, como os municA�pios, a partir de 1934, tA?m esfera de competA?ncia privativa, as suas leis, quando baixadas sem exorbitA?ncia dessa competA?ncia exclusiva, sA?o diplomas legais bastantes em si mesmos, diante das quais tA?m de ceder quaisquer outras leis ordinA?rias, inclusive a legislaA�A?o federala�? (cf. LEAL, Victor Nunes in a�?Problemas de Direito PA?blicoa�? cit. pA?g. 320). Em outra parte de sua obra, o festejado jurista conclui que a�?sendo a lei municipal superior a qualquer outra, na esfera da competA?ncia privativa dos municA�pios (jA? que, em tal caso, a lei estadual ou a federal devem ser tidas por inconstitucionais e, portanto, inaplicA?veis), nA?o se lhe pode recusar o carA?ter de autentica lei, segundo o critA�rio formal de classificaA�A?o dos atos do Estadoa�? (cf. op. cit. pA?g. 168).
49. cf. ATALIBA, Geraldo, in “Sistema Constitucional TributA?rio Brasileiro”, 1A? Ed., RT, 1966, pA?g. 106; no mesmo sentido cf. tb.: BARBALHO, JoA?o, in a�?ConstituiA�A?o Brasileira a�� ComentA?riosa�? cit., pA?g. 103; cf. HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�? cit., pA?gs. 363/364; FALCA?O, AmA�lcar de AraA?jo, in “Sistema TributA?rio Brasileiro” 1a. ed. Ed. Financeiras, 1965, pA?g.38; CAMPOS, Francisco, in a�?Direito Constitucionala�?, Ed. Livraria Freitas Bastos – 1956 – Rio de Janeiro a�� Vol. II, pA?g. 199.
50. cf. STORY, Joseph in “ComentA?rios A� ConstituiA�A?o …a�? cit., Vol, II, pA?gs. 181 e 185.
51. cf. LEAL, Victor Nunes in a�?Problemas de Direito PA?blicoa�? cit. pA?g. 339.
52. No mesmo sentido, AntA?o de Moraes demonstra que a�?nA?o hA? poder implA�cito contra poder expresso.a�? (cf. MORAES, AntA?o de in Parecer na RDA vol. 32/451; no mesmo sentido idem in RDA 31/480-481).
53. Nesse sentido, Victor Nunes Leal ensina que a�?desde que entre em jogo um poder federal ou municipal, expresso ou implA�cito, cessa a competA?ncia remanescente dos Estadosa�? (cf. LEAL, Victor Nunes in a�?Problemas de Direito PA?blicoa�? cit. pA?g. 3 39).
54. Ao analisar o referido dispositivo Raul Machado Horta reitera que a�?a competA?ncia de legislaA�A?o privativa A� por natureza, monopolA�stica e concentrada no titular dessa competA?nciaa�?, sendo que a�?essa forma de delegaA�A?o legislativa da UniA?o aos Estados (…) nA?o se reveste de generalidade, requerendo, ao contrA?rio, a particularizaA�A?o de a�?questA�es especA�ficasa��, subtraA�das ao elenco das matA�rias incluA�das na privatividade legislativa da UniA?oa�?, ou seja, a transferA?ncia da competA?ncia de legislar da UniA?o para os Estados estA? submetida A� especificaA�A?o do conteA?do da legislaA�A?o transferida e A� estipulaA�A?o dos termos de seu exercA�cioa�? (cf. HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�? cit., pA?gs. 363/364). No mesmo sentido Celso Bastos esclarece que a�?esta lei complementar nA?o pode delegar todo um inciso, ou melhor, a regulamentaA�A?o integral de determinada matA�ria, asseverando que a�?deverA? ficar restrita ao A?mbito das questA�es especA�ficas constantes das aludidas matA�riasa�? (cf. BASTOS, Celso Ribeiro in a�?Lei Complementar a�� Teoria e ComentA?riosa�?, 2A? Ed. Celso Bastos Ed.-IBDC, SA?o Paulo, 1999, pA?g. 85).
55. cf. CAMPOS, Francisco, in Parecer publ.in RDA vol.73/384 e segs. No mesmo sentido Carlos Maximiniano ensina que a�?nA?o se admite o sub estabelecimento, sem reservas, do mandato polA�tico. (…). Demais, transmitindo a outrem a tarefa que lhe A� prA?pria, desmoraliza-se o Legislativo, confessa a sua impotA?ncia, a prA?pria incapacidade.a�? (cf. MAXIMINIANO, Carlos, in a�?ComentA?rios A� ConstituiA�A?o Brasileiraa�?, 5A? ed. Ed. Livraria Freitas Bastos, 1954, pA?gs. 408/409).
56. Segundo Benard Schwartz, o princA�pio da supremacia nacional A� a a�?pedra chave do arco do poder federala�?, de vez que a�?assegura o eficaz funcionamento da UniA?oa�? evitando a�?que o governo Federal se converta em subordinado dos estadosa�?, significando essencialmente duas coisas: 1) a�?os Estados nA?o podem se imiscuir no funcionamento do Governo Federala�? e 2) a aA�A?o federal (seja na forma de lei, tratado, decisA?o judicial ou ato administrativo, se A� por sA� mesma constitucional, deve prevalecer sobre a aA�A?o estadual que seja com ela incompatA�vel.a�? (cf. Schwartz, Bernard in a�?Los Poderes del Gobierno …a�? cit., pA?g. 53).
57. Nesse sentido, confira-se a JurisprudA?ncia da Suprema Corte:
a�?AA�A?o direta de inconstitucionalidade – ConstituiA�A?o do Estado de SA?o Paulo – Outorga de prerrogativas de carA?ter processual penal ao Governador do Estado – Imunidade A� prisA?o cautelar e a qualquer processo penal por delitos estranhos A� funA�A?o governamental – Inadmissibilidade – Ofensa ao princA�pio republicano – UsurpaA�A?o de competA?ncia legislativa da UniA?o – Prerrogativas inerentes ao Presidente da RepA?blica enquanto Chefe de Estado (CF/ 88, art. 86, A�A� 3A? a 4A?) – AA�A?o direta procedente. (…). Imunidade A� prisA?o cautelar – Prerrogativa do Presidente da RepA?blica – Impossibilidade de sua extensA?o, mediante norma da ConstituiA�A?o Estadual, ao Governador do Estado. – O Estado-Membro, ainda que em norma constante de sua prA?pria ConstituiA�A?o, nA?o dispA�e de competA?ncia pare outorgar ao Governador a prerrogativa extraordinA?ria da imunidade A� prisA?o em flagrante, A� prisA?o preventiva e A� prisA?o temporA?ria, pois a disciplinaA�A?o dessas modalidades de prisA?o cautelar submete-se, tom exclusividade, ao poder normativo da UniA?o Federal, por efeito de expressa reserva constitucional de competA?ncia definida pela Carta da RepA?blica.
– A norma constante da ConstituiA�A?o estadual – que impede a prisA?o do Governador do Estado antes de sue condenaA�A?o penal definitiva – nA?o se reveste de validade jurA�dica e, consequentemente, nA?o pode subsistir em face de sue evidente incompatibilidade com o texto da ConstituiA�A?o Federal.
Prerrogativas inerentes ao Presidente da RepA?blica enquanto – Os Estados-Membros nA?o podem reproduzir em suas prA?prias ConstituiA�A�es o conteA?do normativo dos preceitos inscritos no art. 86, A�A� 3A� a 4A�, da Carta Federal, pois as prerrogativas contempladas nesses preceitos da Lei Fundamental – por serem unicamente compatA�veis com a condiA�A?o institucional de Chefe de Estado – sA?o apenas extensA�veis ao Presidente da RepA?blica. Precedente: ADI 978-PB, Rel. p/ o acA?rdA?o Min. Celso de Mello. (cf. Ac. do STF a�� Pleno na ADIn nA? 1021, rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. nA? 178/565)
a�?AA�A?o direta de inconstitucionalidade. Art. 85 do Ato das DisposiA�A�es Constitucionais TransitA?rias da ConstituiA�A?o do Estado do Rio de janeiro. EdiA�A?o, comercializaA�A?o e distribuiA�A?o do vale-transporte. Contrariedade ao art. 22, I, da carta da repA?blica. A norma fluminense sob enfoque, ao dispor sobre direito de A�ndole trabalhista, regulado por legislaA�A?o federal prA?pria (Lei nA? 7.418/85), invadiu competA?ncia legislativa da UniA?o, expressa no mencionado dispositivo da carta da repA?blica. AA�A?o julgada procedente.a�? (cf. Ac. do STF a�� Pleno na ADIn nA? 601, rel. Min. Ilmar GalvA?o, publ. in RTJ vol. nA? 183/13)
a�?Recurso ExtraordinA?rio. Lei estadual que determina o uso obrigatA?rio de cinto de seguranA�a nas vias pA?blicas do Estado. Inconstitucionalidade. O plenA?rio desta Corte, ao julgar a AA�A?o Direta de Inconstitucionalidade nA? 2.101, declarou a inconstitucionalidade de Lei Estadual que tornava obrigatA?ria a notificaA�A?o pessoal dos motoristas pela nA?o-utilizaA�A?o de cinto de seguranA�a, por cuidar ela de matA�ria especA�fica de trA?nsito, invadindo competA?ncia exclusiva da UniA?o, salientando, ainda, que, enquanto nA?o editada a lei complementar prevista no parA?grafo A?nico do art. 22 da Carta Federal, nA?o pode o Estado legislar sobre trA?nsito. Em sentido anA?logo, o julgamento da ADFIMEC 874. Recurso extraordinA?rio nA?o conhecido, e declarada a inconstitucionalidade da Lei 10.521/95 do Estado do Rio grande do Sul. (cf. Ac. do STF a�� Pleno, no RE nA? 215.325-RS, Rel. Min. Moreira Alves publ. in RTJ vol. nA? 183/1081)
a�?AA�A?o Direta De Inconstitucionalidade. Lei nA? 11.223/99, do Estado de Santa Catarina. Obrigatoriedade de identificaA�A?o telefA?nica na carroceria de veA�culos de transporte de carga e de passageiros (arts. 1A? e 2A?). ImposiA�A?o de penalidade restritiva, na forma de bloqueio o licenciamento pela autoridade de trA?nsito local (art. 3A?). RelevA?ncia jurA�dica da alegaA�A?o de invasA?o de competA?ncia da UniA?o para legislar sobre trA?nsito e transporte (art. 22, XI, da CF). Periculum in mora consiste na imposiA�A?o da sanA�A?o em caso de descumprimento da obrigaA�A?o. Pedido de liminar deferido em parte, e com efeitos ex tunc, tA?o-somente para suspender, atA� o julgamento final da aA�A?o direta, a eficA?cia do art. 3A?. (cf. Ac. do STF a�� Pleno na MC em ADIn nA? 2.407, rel. Min. Ellen Gracie, publ. in RTJ vol. nA? 184/941)
58. As principais ideias que norteiam o conceito de a�?self-governmenta�? nos Estados Unidos foram sumariadas por Story quando afirma que a�?o sistema A� o de completa descentralizaA�A?o, cuja ideia primA?ria e vital A� que os negA?cios locais sejam dirigidos por autoridades locais, e pela autoridade central os negA?cios gerais somente. Foi sob o influxo desta ideia, que se organizou a ConstituiA�A?o nacional, sob a qual os Estados, enquanto cediam ao governo nacional a jurisdiA�A?o completa e exclusiva dos negA?cios exteriores, sA? lhe conferiram em matA�ria de administraA�A?o interna, os poderes essenciais A� uniA?o, forA�a e harmonia nacionais, poderes sem os quais o fim da organizaA�A?o da autoridade nacional seria ilusA?rio. A� este pensamento tambA�m o que impele os diversos Estados, como se por comum acordo, a subdividirem seus territA?rios em condados, cidades, distritos vicinais e escolares e a conferirem a cada um deles os poderes de legislaA�A?o local, e bem assim a incorporarem (constituA�rem municipalidades) as cidades burgos e vilas, sempre que a densidade de sua populaA�A?o exige regulamentos diferentes dos que sA?o necessA?rios aos distritos rurais. (…) … um governo de centralizaA�A?o, embora escolhido livremente por intermA�dio de representantes, hA? de ser despA?tico, como o A� necessariamente qualquer outra forma de centralizaA�A?o. (…): a�?o meio de ter-se um bom governo nA?o A� confiA?-lo todo a um sA?, mas dividi-lo por muitos, distribuindo a cada um exatamente as funA�A�es para que for competente.(…). A� dividindo e subdividindo estas repA?blicas da grande repA?blica nacional e em todas as suas dependA?ncias, atA� chegar-se a administraA�A?o da herdade pelo seu proprietA?rio; A� colocando sob a direA�A?o de cada um o que seus prA?prios olhos podem superintender, que tudo poderA? ser melhor conseguido. (…) O sistema A� o extremo oposto da centralizaA�A?o polA�tica. As cidades sA?o de ordinA?rio autorizadas, na maior latitude compatA�vel com o bem estar comum da totalidade das que compA�e o Estado, a velar pelos interesses prA?prios, que respectivamente podem melhor conhecer e mais eficaz e economicamente dirigir e estes sA?o idA?nticos aos interesses, que mais de perto entendem com a seguranA�a, comodidade e a moral pA?blica. (…). O governo federal A� um governo de poderes enumerados, sendo a sua bitola a ConstituiA�A?o, e pertencendo aos Estados individualmente ou a povo os poderes que por ela nA?o sA?o delegados. (…). Os poderes que nA?o sA?o assim delegados ficam no povo dos Estados individualmente, o qual os confere para o exercA�cio ordinA?rio, com as exceA�A�es, limitaA�A�es e sob as condiA�A�es que reputa convenientes, A�s repartiA�A�es pA?blicas e funcionA?rios de governo, que por suas constituiA�A�es cria para os Estados respectivamente. (…) O self-government local, portanto A� matA�ria de direito constitucional, e o Estado nA?o pode abolA�-lo e regular os negA?cios locais por meio de agentes de sua nomeaA�A?oa�?. (cf. STORY, Joseph in “ComentA?rios A� ConstituiA�A?o …a�? cit., Vol, II, nota a�?aa�? pA?gs. 8 a 15)
59. cf. SCHWARTZ, Benard, in a�?El Federalismo …a�? cit., pA?gs. 116/117; cf. tb. MAXIMINIANO, Carlos, in a�?ComentA?rios A� ConstituiA�A?o Brasileiraa�? cit., pA?g. 208.
60. cf. SCHWARTZ, Bernard in a�?Los Poderes del Gobierno …a�? cit., pA?gs. 313.
61. cf. HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�? cit., pA?g. 321.
62. Ao comentar o referido princA�pio, fundado em sA?lida Doutrina estrangeira Francisco Campos ensina que a�?o princA�pio resulta da prA?pria estrutura ou forma federal do Estado, ao Estado Federal cabendo, como detentor da competA?ncia da competA?ncia (Kompetenz-Kompetenz) o primado, no exercA�cio de sua competA?ncia, do direito por ele emanado sobre o direito legislado pelos Estados. (…) Deste carA?ter polA�tico-jurA�dico de todo Estado Federal resulta, como consequA?ncia, que o direito federal tem preeminA?ncia sobre o direito local, toda vez que o Estado Federal se mantA�m dentro da sua competA?ncia prA?pria.a�? (…). ‘… isto A�, o direito federal (tanto constitucional quanto ordinA?rio) tem preeminA?ncia sobre o direito local (ordinA?rio ou constitucional). (…). a�?A preteriA�A?o (da lei local pela federal) se darA? em todos os casos em que a lei local pretende regular matA�ria incluA�da na competA?ncia federal, sem distinA�A?o de forma (lei ordinA?ria, constitucional, regulamento, …) e conteA?doa��a�? (cf. CAMPOS, Francisco, in a�?Direito Constitucionala�?, Ed. Livraria Freitas Bastos – 1956 – Rio de Janeiro a�� Vol. I, pA?g. 39; no mesmo sentido cf. DORIA, A. de Sampaio, in a�?PrincA�pios Constitucionaisa�?, S. Paulo Editora Ltda., 1926, pA?gs. 283/284; CALMON, Pedro, in a�?Curso de Direito Constitucional Brasileiroa�?, Livraria Editora Freitas Bastos, Rio de Janeiro, 1937, pA?g. 54)
63. Doutrinando sobre os efeitos da suspensA?o do direito local pelo direito federal, AmA�lcar de AraA?jo FalcA?o com inigualA?vel maestria, conclui que a�?o caso A� tA�pico daqueles a que alguns aplicam o conceito de nulidade superveniente ou invalidade sucessiva (nullitA? sopravvenuta, incvaliditA? successiva). O que caracteriza a invalidade sucessiva ou nulidade superveniente de um ato A� o fato de sobrevirem A� sua formaA�A?o circunstA?ncias posteriores, que importam em suprimir-lhe um elemento essencial ou em tornA?-lo em conflito com o ordenamento jurA�dico vigente. Foi Santi Romano quem introduziu o conceito no direito pA?blico.(…). Note-se bem que a lei federal nA?o se limita a influir sobre a eficA?cia da lei estadual: se esse fosse o caso, uma vez revogada a lei federal, voltaria a produzir efeitos a lei estadual, que assim teria continuado a existir em estado latente, com um A?bice, apenas quanto A� sua eficA?cia. (…). a�?…: o que caracteriza a competA?ncia concorrente A� a alteridade do seu exercA�cio, com preferA?ncia reconhecida A� UniA?o. Tanto a lei estadual se torna a partir daA� inconstitucional que a ulterior revogaA�A?o da lei federal nA?o na devolve A� existA?ncia, nA?o tem efeito repristinatA?rio: aliA?s, nem mesmo expressamente determinado pela lei federal, pode decorrer dela efeito repristinatA?rio em relaA�A?o A� lei estadual concorrente, porque na espA�cie, (…) a�� os efeitos estA?o preestabelecidos pelo legislador constituinte e se aplicam automaticamente, sem que seja o prA?prio legislador federal, por si sA? e nos termos em que entender, quem possa interferir na A?rea de competA?ncia dos Estados, concorrente embora.” (cf. FALCA?O, AmA�lcar de AraA?jo in a�?Sistema …a�? cit., pA?gs. 114-116)
64. Na feliz expressA?o utilizada por Raul Machado Horta (cf. HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�? cit., pA?g. 322
65. Nesse sentido, ao tratar sobre a competA?ncia legislativa concorrente, proclamando a inconstitucionalidade da legislaA�A?o estadual que refoge A� moldura traA�ada pela Lei federal a Suprema Corte assentou: a�?(…) 5. RepartiA�A?o das competA?ncias legislativas. CF, arts. 22 e 24. CompetA?ncia concorrente dos Estados-Membros. ProduA�A?o e consumo (CF, art. 24, V); proteA�A?o de meio ambiente (CF, art. 24, VI); e proteA�A?o e defesa da saA?de (CF, art. 24, XII). No sistema da CF/88, como no das anteriores, a competA?ncia legislativa geral pertence A� UniA?o Federal. A residual ou implA�cita cabe aos Estados que a�?podem legislar sobre as matA�rias que nA?o estA?o reservadas A� UniA?o e que nA?o digam respeito A� administraA�A?o prA?pria dos MunicA�pios, no que concerne ao seu peculiar interessea�? (RepresentaA�A?o nA? 1.153-4-RS, voto do Min. Moreira Alves). O espaA�o de possibilidade de regramento pela LegislaA�A?o estadual, em casos de competA?ncia concorrente, abre-se: (1) toda vez que nA?o haja legislaA�A?o federal, quando, entA?o, mesmo sobre princA�pios gerais, poderA? a legislaA�A?o estadual dispor; e (2) quando, existente legislaA�A?o federal que fixe os princA�pios gerais, caiba complementaA�A?o ou suplementaA�A?o para o preenchimento de lacunas, para aquilo que nA?o corresponda A� generalidade; ou ainda, para a definiA�A?o de peculiaridades regionais. Precedentes. 6. Da legislaA�A?o estadual, por seu carA?ter suplementar, se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela legislaA�A?o federal, nA?o que venha dispor em diametral objeA�A?o a esta. Norma estadual que proA�be a fabricaA�A?o, ingresso, comercializaA�A?o e estocagem de amianto ou produtos A� base de amianto estA? em flagrante contraste com as disposiA�A�es da Lei federal nA? 9.055/95, que expressamente autoriza, nos seus termos, a extraA�A?o, industrializaA�A?o, utilizaA�A?o e comercializaA�A?o da crisotila. 7. Inconstitucionalidade aparente que autoriza o deferimento da medida cautelar. 8. Medida liminar parcialmente deferida para suspender a eficA?cia do artigo 1A?, A�A� 1A?, 2A? e 3A?, do art. 2A?, do art. 3A?, A�A� 1A? e 2A?, e do parA?grafo A?nico do art. 5A?, todos da Lei nA? 2.210/01, do Estado do Mato Grosso do Sul, atA� o julgamento final da presente aA�A?o declaratA?ria de inconstitucionalidade. (cf. Ac. do STF a�� Pleno, na ADIn nA? 2.396, rel. Min. Ellen Gracie, publ. in RTJ vol. 180/160)
66. Ao tratar sobre o PrincA�pio constitucional da a�?reserva de Lei Complementara�? em memorA?vel voto do emA�rito Min. Celso Mello a Suprema Corte assentou que: a�?Essa reserva constitucional da lei complementar, em A?ltima anA?lise, enquanto instrumento de limitaA�A?o normativa da aA�A?o tributante do Estado, destina-se a conferir proteA�A?o efetiva e a dispensar tutela plena aos sujeitos passivos da obrigaA�A?o tributA?ria. (…). A lei complementar a que se refere o preceito inscrito no art. 146 da Carta PolA�tica tem o carA?ter de lei nacional, projetando-se e impondo-se, na esfera jurA�dico-normativa, e no que concerne aos estritos limites materiais de sua incidA?ncia, A� compulsA?ria observA?ncia das pessoas estatais investidas, pelo ordenamento constitucional, de competA?ncia impositiva. Nessa condiA�A?o formal, a lei complementar, que veicula regras disciplinadoras do conflito de competA?ncias tributA?rias e que dispA�e sobre normas gerais de direito tributA?rio, evidencia-se como espA�cie normativa que, embora necessariamente obediente A�s diretrizes traA�adas pela Carta da RepA?blica, constitui manifestaA�A?o superior da vontade jurA�dica do prA?prio Estado Federal. A autoridade dessa lei complementar – cuja gA?nese reside no prA?prio texto da ConstituiA�A?o – vincula, em sua formulaA�A?o normativa, as pessoas polA�ticas que integram, no plano da FederaA�A?o brasileira, a comunidade jurA�dica total. (…). A lei complementar nacional a que se refere o art. 146, I e III, a, da Carta da RepA?blica, cumpre funA�A?o constitucional especA�fica, posto que vocacionada, na concreA�A?o de seu alcance, dentre outras finalidades, a veicular normas que viabilizem a soluA�A?o de conflitos de competA?ncia em matA�ria tributA?ria e a definir os tributos, caracterizando, de modo genA�rico e uniforme, os elementos que lhes compA�em a hipA?tese de incidA?ncia. Essa relevante funA�A?o jurA�dica atribuA�da pela Carta PolA�tica A� lei complementar nacional torna rigorosamente imprescindA�vel a sua promulgaA�A?o, especialmente quando existentes, como no caso do adicional de imposto de renda, vA�nculos que o inter-relacionam, intimamente, ao prA?prio imposto de renda, situaA�A?o esta que recomenda e impA�e a formulaA�A?o de critA�rios gerais e universais destinados a delinear, de modo adequado, os diversos aspectos estruturais que compA�em o novo tributo deferido A� competA?ncia legislativa das unidades federadas regionais. Sem esse ato legislativo, portanto, emanado da UniA?o (CF, art. 146, I e III, a), (…), nA?o haverA? como criA?-la, validamente, no A?mbito dos Estados-membros ou do Distrito Federal. Nem mesmo o poder jurA�dico deferido aos Estados-membros e ao Distrito Federal pelo art. 24, A�A� 2A? e 4A?, da ConstituiA�A?o Federal, e pelo art. 34, A� 3A?, do ADCT, permitirA? que estes legislem, autonomamente, sobre a nova exaA�A?o tributA?ria, na medida em que o adicional sobre o imposto de renda constitui espA�cie de tributo necessariamente dependente de regramento sujeito A� competA?ncia de pessoa estatal diversa. As recA�procas interferA?ncias que se estabelecerA?o, obrigatoriamente, entre o imposto de renda, sujeito A� competA?ncia legislativa da UniA?o, e o adicional ao Imposto de renda, incluA�do na esfera de competA?ncia impositiva dos Estados-membros, reclamam a ediA�A?o de lei complementar de A?mbito nacional, vocacionada, precisamente, A� indicaA�A?o de soluA�A�es normativas necessA?rias A� resoluA�A?o de possA�veis conflitos de competA?ncia entre a UniA?o Federal e os Estados-membros.a�? (cf. Ac. do STF – Pleno no RE nA? 136.215-RJ, voto do Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 147/983-986)
67. Nesse sentido a reiterada JurisprudA?ncia do STF, conforme as seguintes e elucidativas decisA�es:
a�?AA�A?O DIRETA E INCONSTITUCIONALIDADE. LEI NA? 1.798/97; DECRETO NA?9.115/98; LEI NA? 1.292/92; RESOLUA�A?O SEMADES/SEFOP NA?329/98; RESOLUA�A?O SEF/SEPRODES NA?S18/99 E 20/99, TODOS DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS ARTS. 150, A�6A?; E 155, A�2A?, XII, g, DA CONSTITUIA�A?O FEDERAL. O primeiro ato normativo estadual, instituindo benefA�cios relativos ao ICMS sem a prA�via e necessA?ria celebraA�A?o de convA?nio entre os Estados e o Distrito Federal, contraria os dispositivos constitucionais sob enfoque. AlegaA�A?o de inconstitucionalidade igualmente plausA�vel no que toca ao art. 8A? do De-creto nA? 9.115/98, que, extrapolando a regulamentaA�A?o da Lei nA? 1.798/97, fixa, de forma autA?noma, incentivos fiscais sem observA?ncia das mencionadas normas da Carta da RepA?blica; nA?o restabelecendo, contudo, os benefA�cios previstos na Lei nA? 1.292, cuja apreciaA�A?o A� inviA?vel em controle abstrato de constitucionalidade, tendo em vista o advento da EC 03/93. (…). Medida cautelar deferida para suspender a eficA?cia da Lei nA? 1.798/97 e do art. 8A? do Decreto nA? 9.115/98, do Estado de Mato Grosso do Sul. (cf. Ac. do STF a�� Pleno na ADIn nA? 2.439-MS, rel. Min. Ilmar GalvA?o, publ. in RTJ vol. nA? 182/134)
a�?AA�A?o direta de inconstitucionalidade. Art. 131, X, d, da ConstituiA�A?o do Estado de Santa Catarina. HipA?tese de nA?o-incidA?ncia do ICMS. AusA?ncia de convA?nio autorizativo. Tendo a norma sob enfoque da Carta catarinense instituA�do benefA�cio relativo ao ICMS sem a prA�via celebraA�A?o de convA?nio entre os Estados e o Distrito Federal, contraria o art. 155, A� 2A?, XII, g, da ConstituiA�A?o Federal. AA�A?o julgada procedente.a�? (cf. Ac do STF a�� Pelno na ADIn nA? 260, rel. Min. Ilmar GalvA?o, publ. in RTJ vol. nA? 183/5)
68. Reconhecendo a existA?ncia de um a�?gradualismo na eficA?cia das normas constitucionaisa�? e a necessidade da a�?interpositio legislatoria�? a E. Suprema Corte na voz do E. Min. Celso Mello, expressamente reconhece que a�?a doutrina constitucional, quer no plano do direito brasileiro (com RUI BARBOSA, a�?ComentA?rios A� ConstituiA�A?o Federal Brasileiraa�? – coligidos por Homero Pires – vol. 2/274-276, 1933; JOSA� AFONSO DA SILVA, a�?Aplicabilidade das Normas Constitucionaisa�?, pA?gs. 253/255, 1968, RT; CELSO RIBEIRO BASTOS/ CARLOS AYRES BRITTO, a�?InterpretaA�A?o e Aplicabilidade das Normas Constitucionais, 1982, Saraiva, dentre outros), quer no plano do direito comparado (com THOMAS M. COOLEY, a�?A Treatise on the Constitutional Limitations which rest upon the legislative power of the States of the American Uniona�?, pA?gs. 119/120, 1903, Boston; CAETANO AZZARITI, a�?Problemi attuali de diritto costituzionalea�?, pA?g. 98, 1951, Milano; VEZIO CRISAFULLI, a�?La Costituzioni e le sue disposizione di principioa�?, 1952, Milano, inter plures), sempre sustentou, ainda que com variaA�A�es terminolA?gicas diversas e expressA�es conceituais distintas, a existA?ncia de um irrecusA?vel gradualismo eficacial entre normas constitucionais. MARIA HELENA DINIZ, em cientA�fica abordagem desse tema (a�?Norma Constitucional e seus Efeitosa�?, pA?g. 104, 1989, Saraiva), assevera que a�?HA?, portanto, um gradualismo na eficA?cia das normas constitucionais, por nA?o serem idA?nticas quanto A� produA�A?o de seus efeitos e A� sua intangibilidade ou emendabilidade. Certos mandamentos constitucionais sA?o completos e plenos, por nA?o exigirem normaA�A?o sub constitucional posterior, independendo de leis complementares ou de leis ordinA?rias que permitam a sua aplicaA�A?o imediata; outros nA?o tA?m essa execuA�A?o imediata, devendo ser completados por leis ulteriores. Nestes A?ltimos, os efeitos pretendidos pelo poder constituinte sA? ocorrerA?o se houver a requerida emissA?o de norma jurA�dica ordinA?ria ou complementar. HA? um escalonamento na intangibilidade e nos efeitos constitucionais, pois a ConstituiA�A?o contA�m normas com eficA?cia absoluta, plena e relativa. (…). Sem a legislaA�A?o integrativa da vontade do constituinte, normas constitucionais – como a de que ora se trata – a�?nA?o produzirA?o efeitos positivosa�? e nem mostrar-se-A?o aplicA?veis em plenitude, pois a�?NA?o receberam (…) do constituinte normatividade suficiente para sua aplicaA�A?o imediataa�? (Maria Helena Diniz, op. cit., pA?g. 101). Reclamam, em carA?ter necessA?rio, atos de mediaA�A?o legislativa que lhes complementem o prA?prio conteA?do normativo. Essa exigA?ncia de completabilidade da norma constitucional de eficA?cia meramente relativa torna-a, por via de consequA?ncia, diretamente dependente, para fins de sua integral aplicabilidade, de ato legislativo futuro. Essa particular situaA�A?o normativa das regras constitucionais que demandam a interpositio legislatoris, para que possam, entA?o, operar, em plenitude, todas as suas consequA?ncias e virtualidades eficaciais, foi bem apreendida por VEZIO CRISAFULLI (op. cit., pA?g. 159), que lhes conferiu a designaA�A?o formal de normas constitucionais de eficA?cia limitada, por dependerem a�?(…) de emissA?o de uma normatividade futura, em que o legislador ordinA?rio, integrando-lhes a eficA?cia, mediante lei (…), lhes dA? capacidade de execuA�A?o em termos de regulamentaA�A?o daqueles interesses visados.a�? (…) A imprescindibilidade da interpositio legislatoris evidencia-se em face da insuficiA?ncia mesma dos elementos normativos que compA�em a estrutura da regra constitucional em questA?o. Na expressiva liA�A?o dos eminentes constitucionalistas CELSO RIBEIRO BASTOS E CARLOS AYRES DE BRITTO (v. a�?InterpretaA�A?o e Aplicabilidade das Normas Constitucionaisa��, pA?gs. 48/49, 1982, Saraiva), as normas de integraA�A?o – como a de que se trata – sA?o a�?inexequA�veis em toda a sua potencialidadea��, condicionando-se, por isso mesmo, a sua real aplicaA�A?o, A� existA?ncia de a�?outra norma integradora de sentido, de modo a surgir uma unidade de conteA?do entre as duas espA�cies normativasa��.a�? (cf. Ac. do STF no RE nA? 161.206-RS, 1A? Turma, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 150/659-663)
69. Em memorA?vel voto do emA�rito Min. Carlos Veloso, o E. STF assentou que em matA�ria que a�?interessa a mais de uma entidade polA�tica que compA�e a FederaA�A?o e diz respeito a diversas entidades polA�ticas, a mais de um Estado-membro, interessa e diz respeito A� prA?pria UniA?oa�? e, consequentemente a�?nA?o se pode emprestar A� matA�ria carA?ter local, para o fim de permitir, na linha do A� 3A? do art. 24 da ConstituiA�A?o, que o Estado-membro exerA�a competA?ncia legislativa plenaa�? (cf. Ac. do STF – Pleno no RE nA? 136.215-RJ, voto do Min. Carlos Velloso, publ. in RTJ vol. 147/981-982)
70. J. Crelella Jr. esclarece que a�?o objetivo da criaA�A?o da lei complementar foi o de proteger algumas matA�rias, em seu aspecto especA�fico, de alteraA�A�es imprudentes, ao mesmo tempo que cerca-las de alguma rigidez, na votaA�A?o, mas nA?o a tal ponto que nA?o deixe brecha para modificaA�A?o, caso a alteraA�A?o se imponha pela prA?pria natureza da medida.a�? (cf. CRETELLA JAsNIOR., JosA�, in a�?ComentA?rios A� ConstituiA�A?o de 1988a�?, 2A? ed. Ed. Forense UniversitA?ria, 1993, Vol. III, pA?g. 1679 e vol. VII, pA?g.3504)
71. Nesse sentido jA? assentou a JurisprudA?ncia do E. STJ como se pode ver da seguinte e elucidativa ementa: a�?CONSTITUCIONAL. CONFLITO ENTRE LEI COMPLEMENTAR E LEI ORDINA?RIA. A lei ordinA?ria que dispA�e a respeito de matA�ria reservada a lei complementar usurpa competA?ncia fixada na constituiA�A?o federal, incidindo no vicio de inconstitucionalidade; O CA?digo TributA?rio Nacional, na parte em que dispA�e sobre normas gerais, embora lei ordinA?ria, cumpre funA�A?o de lei complementar, conforme iterativos pronunciamentos do supremo tribunal federal. (…)a�? (cf. Ac. da 2A? Turma do STJ no RESP nA? 83.364-RS em sessA?o de 28-03-1996, publ. in DJU de 05/08/96, pA?g. 26. 338)
72. Cf. CAMPOS, Francisco, in a�?Direito Constitucionala�? cit. Vol. I pA?g. 377
73. Nesse sentido a Suprema Corte proclamou impossibilidade de Estados-Membros interferirem na esfera das relaA�A�es jurA�dico-contratuais estabelecidas entre o poder concedente (quando este for a UniA?o Federal ou o MunicA�pio) e as empresas concessionA?rias de energia elA�trica, como se pode ver da seguinte e elucidativa ementa: a�?AA�A?o direta de inconstitucionalidade – ConcessA?o de serviA�os pA?blicos – InvasA?o, pelo Estado-Membro, da esfera de competA?ncia da UniA?o e dos MunicA�pios – Impossibilidade de interferA?ncia do Estado-Membro nas relaA�A�es jurA�dico-contratuais entre o poder concedente federal ou municipal e as empresas concessionA?rias – Inviabilidade da alteraA�A?o, por lei estadual, das condiA�A�es previstas na licitaA�A?o e formalmente estipuladas em contrato de concessA?o de serviA�os pA?blicos, sob regime federal e municipal – Medida cautelar deferida. Os Estados-Membros – que nA?o podem interferir na esfera das relaA�A�es jurA�dico-contratuais estabelecidas entre o poder concedente (quando este for a UniA?o Federal ou o MunicA�pio) e as empresas concessionA?rias – tambA�m nA?o dispA�em de competA?ncia para modificar ou alterar as condiA�A�es, que, previstas na licitaA�A?o, acham-se formalmente estipuladas no contrato de concessA?o celebrado pela UniA?o (energia elA�trica -CF, art. 21, XII, b) e pelo MunicA�pio (fornecimento de A?gua – CF, art. 30, 1 e V), de um lado, com as concessionA?rias, de outro, notadamente se essa ingerA?ncia normativa, ao determinar a suspensA?o temporA?ria do pagamento das tarifas devidas pela prestaA�A?o dos serviA�os concedidos (serviA�os de energia elA�trica, sob regime de concessA?o federal, e serviA�os de esgoto e abastecimento de A?gua, sob regime de concessA?o municipal), afetar o equilA�brio financeiro resultante dessa relaA�A?o jurA�dico-contratual de direito administrativo. (cf. Ac. do STF a�� Pleno na ADIn nA? 2.337-SC, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. nA? 182/922)
74. cf. BALEEIRO, Aliomar, in a�?DiscriminaA�A?o de Rendasa�? cit., pA?gs. 21 e 23
75. Como ensina Hely Lopes Meirelles a�?a verificaA�A?o da eficiA?ncia atinge aspectos quantitativo e qualitativo do serviA�o, para aquilatar do seu rendimento efetivo, do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados e para a AdministraA�A?o. Tal controle desenvolve-se, portanto, na trA�plice linha administrativa, econA?mica e tA�cnica.a�? (cf. MEIRELLES, Hely Lopes in a�?Direito Administrativo Brasileiroa�? 27A? Ed. atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, DA�lcio Balestero Aleixo e JosA� Emmanuel Burle Filho, Ed. Malheiros, 2002, pA?g. 103)
76. Victor Nunes Leal lembra que a�?o problema da repartiA�A?o dos encargos nA?o envolve apenas uma questA?o de poder, mas tambA�m de responsabilidade. Quando o serviA�o A� local, isto significa, ao mesmo tempo, que o municA�pio tem competA?ncia para cuidar dele, mas que tem igualmente a obrigaA�A?o de o fazera�? (cf. LEAL, Victor Nunes in a�?Problemas de Direito PA?blicoa�? cit. pA?g. 333).
77. Caio TA?cito ao tratar das competA?ncias administrativas esclarece que a�?a destinaA�A?o da competA?ncia preexiste A� sua investidura. A lei nA?o concebe a autorizaA�A?o de agir sem um objetivo prA?prio. A obrigaA�A?o jurA�dica nA?o A� uma criaA�A?o inconsequente: ela visa a um fim especial, presume um endereA�o, antecipa um alcance, predetermina o prA?prio alvo. (…) A administraA�A?o estA? obrigada, no exercA�cio de suas atividades, a cumprir determinados objetivos sociais e, para alcanA�A?-los, obedece a um princA�pio de especializaA�A?o funcional: a cada atribuiA�A?o corresponde um fim prA?prio que nA?o deve ser desnaturadoa�? (cf. TA?CITO, Caio in a�?Temas de Direito PA?blico a�� Estudos e Pareceresa�?, Ed. Renovar, 1997, vol. 1A?, pA?g. 113).
78. Caio TA?cito lembra que a�?nA?o hA? em matA�ria administrativa, nenhuma competA?ncia geral ou universal: por mais ampla que seja, ela decorre da previsA?o legal. A sua latitude nA?o depende da vontade do agente, mas dimana sempre de um preceito jurA�dico anterior. (…) NA?o A� uma criaA�A?o subjetiva do administrador mas um critA�rio objetivo da leia�? (cf. TA?CITO, Caio in a�?Temas de Direito PA?blico cit., vol. 1A?, pA?g. 96).
79. Ao tratar sobre os requisitos de legalidade dos atos administrativos Victor Nunes Leal lembra que a�?a a�?legalidadea�� do ato administrativo compreende, nA?o sA? a competA?ncia para a prA?tica do ato e as suas formalidades extrA�nsecas, como tambA�m os seus requisitos substanciais, os seus motivos, os seus pressupostos de direito e de fato (desde que tais elementos estejam definidos em lei como vinculadores do ato administrativo). Tanto A� ilegal o ato que emane de autoridade incompetente, ou que nA?o revista a forma determinada em lei, como o que se baseie num dado fato que, por lei, daria lugar a um ato diverso do que foi praticado. A inconformidade do ato com os fatos que a lei declara pressupostos dele constitui ilegalidade, do mesmo modo que o constitui a forma inadequada que o ato porventura apresente.a�? (…). Francisco Campos, em conhecido parecer, citando JA�ze e Ranelletti, ensina que A� imprescindA�vel A� validade (quer dizer, legalidade) do ato administrativo a adequaA�A?o do motivo real ocorrido com o motivo que a lei exige para a prA?tica do ato. NA?o tem, como se vA?, fundamento sA?lido, a afirmaA�A?o de que o exame de legalidade estA? excluA�da a apreciaA�A?o de fatos e provas.a�? (cf. Victor Nunes Leal in a�?Problemas de Direito PA?blicoa�? 1A? Ed. Cia. Ed. Forense, 1960, pA?gs. 264/265)
80. Ao tratar sobre a definiA�A?o e limites do poder de polA�cia Castro Nunes ensina que a locuA�A?o poder de polA�cia a�?define-se pelo seu objeto, pela funA�A?o auxiliar do direito, pela funA�A?o adjetiva que desempenha na vida sociala�?, donde entender-se a�?implA�cito na atividade constitucional de todos os poderes do Estado, como funA�A?o inerente ao desempenho das suas atribuiA�A�es expressas, de acordo com as limitaA�A�es que, por construA�A?o constitucional, se devam ter por subentendidas. Seus limites sA?o os que se compreendem na sua definiA�A?o como instrumento da aA�A?o pA?blica para os fins do interesse geral. Seus limites objetivos, as normas legais e regulamentares que condicionam o seu exercA�cio e princA�pios fundamentais da vida jurA�dica do pais.a�? (cf. NUNES, Castro in a�?Teoria e PrA?tica do Poder JudiciA?rioa�?, Ed. Revista Forense, Rio de Janeiro, 1943, pA?gs. 616/617)
81. cf. CAMPOS, Francisco, in a�?Direito Constitucionala�? cit. Vol. I pA?g. 378.
82. Cf. GOODNOW, Frank, in a�?The Principles of the Administative Lawa�? Ed. G.P. Putnama��s Sons, New York, 1905, pA?gs. 340/341.
83. Na aplicaA�A?o prA?tica do a�?princA�pio da territorialidadea�? o E. STJ recentemente assentou que: a�?TRIBUTA?RIO. FISCALIZAA�A?O MUNICIPAL. APRESENTAA�A?O DE LIVROS E DOCUMENTOS FISCAIS. ESTABELECIMENTOS SITUADOS EM OUTROS MUNICA?PIOS. 1. A FiscalizaA�A?o Municipal deve restringir-se A� sua A?rea de competA?ncia e jurisdiA�A?o. 2. Ao permitir que o MunicA�pio de SA?o Paulo exija a apresentaA�A?o de livros fiscais e documentos de estabelecimentos situados em outros municA�pios, estar-se-ia concedendo poderes A� municipalidade de fiscalizar fatos ocorridos no territA?rio de outros entes federados, inviabilizando, inclusive, que estes exerA�am o seu direito de examinar referida documentaA�A?o de seus prA?prios contribuintes. 3. Recurso parcialmente conhecido e nA?o provi-do.a�? (cf. Ac. da 2A? Turma do STJ no REsp. nA? 73.086-SP, Rel. Min. JoA?o OtA?vio de Noronha, em sessA?o de 17/06/03, publ. in DJU de 30/06/03)
84. O PrincA�pio da Territorialidade, axiomA?tico no Direito TributA?rio tem plena aplicaA�A?o no Estado Federal, pois como hA? muito jA? assentou a Suprema Corte a�?… o imposto, ato privativo da soberania, A�, como ela, essencialmente territorial (Santi Romano, Dirito Administrativo, pA?gina 298). A� uma verdade, que, no Direito norte-americano, se tornou axiomA?tica, desde que, no caso Mc. Cullock v. State of Maryland and Others, Marshall a enunciou na Suprema Corte: ‘It is obvious that it is an incident of sovereignty, and is coextensive with that to which it is an incident. All subjects over which the sovering power of a State extend are objects of taxation; but these over which it does not extend are upon the soundest principles, exempt from taxation.’ ‘This proposition may almost be pronouced self-evident’ (Marshall’s Complete Constitutional Decisions, annotated by John Dillon, pA?gina 285). Este princA�pio tornou-se ‘a classic statement of the taxing power’ (Willoughby, on the Constitution, volume 1A?, pA?gina 577).’ Persons and property not within the Territorial limits of a State cannot be taxed by it (Colley, On Taxation, volume 1A?, pA?gina 84). De acordo com a torrente da doutrina se acha a torrente jurisprudA?ncia, tendo a Corte Su-prema decidido que ‘The power of taxation, as regards its territorial extend, is limited to subjects, that is, persons, property, and business within the jurisdiction of the State’ (American and English Encyclopedia of law. volume XXVII, pA?gina 584, da segunda ediA�A?o)a�? (cf. do STF na ApelaA�A?o CA�vel nA? 3.528 de 23/08/22, Rel. Min Edmundo Lins, publ. in Revista do STF vol XLVIII, pA?gs. 161/162).
85. Aliomar Baleeiro lembra que a�?nA?o hA? autodeterminaA�A?o possA�vel onde a entidade que pretende exercitA?-la nA?o dispA�e dos meios de aA�A?o a�?serviA�os e coisasa�? que, no mundo contemporA?neo, sA? sA?o obtidas com dinheiro. (…). NA?o hA? exagero, pois, em afirmar-se a tese de que a origem do Estado Federal, como forma polA�tica, confunde-se com a necessidade de estabelecer-se uma tA�cnica jurA�dica apta a dar soluA�A?o ao problema polA�tico da convivA?ncia harmA?nica de duas ou trA?s esferas de governo, todas elas investidas do poder de tributar. (…). Um governo local investido de autonomia pela letra expressa de diploma constitucional, ou legal, mas que depende da generosidade ou da boa vontade de outro governo, no plano provincial ou nacional, dificilmente transforma em fatos sua capacidade de auto-determinaA�A?o.a�? (cf. BALEEIRO, Aliomar in a�?Direito TributA?rio da ConstituiA�A?oa�? Ed. Financeiras S/A, IBDF nA? 8 , 1959, pA?g. 9)
86. Os poderes tributA?rios da UniA?o estA?o expressos nos arts. 145, 149, A� 1A?, 153 e 195 da CF/88.
87. A autonomia dos Estados e Distrito Federal genericamente prevista no art. 18 da CF/88 se materializa na capacidade constitucionalmente conferida de exigir tributos prA?prios (CF, arts. 145, 149, A� 1A?, 155 e 195).
88. A autonomia dos MunicA�pios genericamente assegurada no art. 18 da CF/88 se materializa na capacidade constitucionalmente conferida de exigir tributos prA?prios (CF, arts. 145, 149, A� 1A?, 156 e 195).
89. Ao situar a�?questA?o tA�cnicaa�? a resolver nas FederaA�A�es sob o ponto de vista da a�?polA�tica financeiraa�?, Aliomar Baleeiro sintetiza que a�?a capacidade de pagar impostos A� delimitada, normalmente, pela renda nacional e, em casos extremos e excepcionais, pelo patrimA?nio privado nacional. Se todos trA?s nA�veis de governo disputam essa renda, o limite suportA?vel poderA? ser facilmente atingido. Se eles podem decretar concorrentemente imposto sobre a heranA�a, A� possA�vel que esta nA?o baste ao apetite dos trA?s comensais e disso nos dA? prova o arranjo norte-americano de descontar-se do imposto federal a�?causa mortisa�? certa parcela do gravame estadual idA?ntico (ore dits). NA?o sA? o ponto de vista do contribuinte tambA�m A� respeitA?vel, pelo fundado receio de esmagamento, atravA�s de superposiA�A�es exaustivas, mas tambA�m a competA?ncia concorrente A� susceptA�vel de encorajar uma corrida fiscalista, em que a vitA?ria tocarA? ao mais rA?pido e A?vido nas majoraA�A�es sucessivas de mesmo tributo.(…) Um equilA�brio entre os trA?s governos parece que tem mais oportunidade de realizar-se com a discriminaA�A?o das fontes de receitas, para que cada competA?ncia se exercite dentro de A?rea econA?mica fechada, de sorte que os atritos inevitA?veis se reduzam ao mA�nimo. A superposiA�A?o, nessa fA?rmula, desaparece de todo em situaA�A�es remediA?veis, em caso concreto, pela aplicaA�A?o da teoria da inconstitucionalidade. (BALEEIRO, Aliomar in a�?Direito TributA?rio da ConstituiA�A?oa�? Ed. Financeiras S/A, IBDF nA? 8 , 1959, pA?g. 45)
90. AmA�lcar de AraA?jo FalcA?o esclarece que a�?a discriminaA�A?o de rendas A� uma fA?rmula que a tA�cnica jurA�dica adota no sentido de, ao mesmo tempo, assegurar a prevalA?ncia de certos princA�pios recomendados pela ciA?ncia financeira e pela justiA�a fiscal (evitar pluritributaA�A�es, ordenar a atividade financeira de obtenA�A?o de receitas em paA�ses de regime polA�tico compA?sito, etc.), e, por outro lado, exaltar a autonomia das diferentes unidades polA�ticas destinatA?rias da distribuiA�A?o da competA?ncia impositiva. Observa-se, por isso, que a discriminaA�A?o de rendas A� problema especA�fico dos estados federados, em que concorrem e convivem diferentes esferas de autonomia polA�tica. (…) … vA?rios critA�rios podem ser adotados para presidir A� distribuiA�A?o das competA?ncias tributA?rias: a) o critA�rio da atribuiA�A?o nominalista e privativa; b) o critA�rio da atribuiA�A?o de competA?ncia concorrente ou alternativa; c) o critA�rio da participaA�A?o no produto de arrecadaA�A?o; d) o critA�rio da transferA?ncia de impostos; e) o critA�rio da instituiA�A?o de adicionais (Zuschlagsabgaben). JA? se vA? que, na sua essA?ncia, a discriminaA�A?o de rendas outra coisa nA?o A� do que distribuiA�A?o ou partilha da competA?ncia para a instituiA�A?o de tributos entre as diferentes gradaA�A�es ou ordens de autonomia polA�tica existentes em um Estado.a�? (cf. FALCA?O, AmA�lcar de AraA?jo in “Direito TributA?rio Brasileiro – Aspectos Concretos” EdiA�A�es Financeiras S/A – 1960, pA?gs. 328 a 330)
91. Nesse sentido AmA�lcar de AraA?jo FalcA?o ensina: a�?Limitamo-nos, apenas, a afirmar em termos axiomA?ticos a conclusA?o que se nos afigura certa e que A�, por sinal, consagrada pela doutrina predominante, no sentido de serem as contribuiA�A�es parafiscais verdadeiros tributos, cuja A?nica peculiaridade relevante estA? em que a sua arrecadaA�A?o e o emprego do produto obtido sA?o delegados a entes institucionalmente destacados do estado e dotados de personalidade jurA�dica prA?pria. (…) Logo, as contribuiA�A�es parafiscais tambA�m estA?o sujeitas aos princA�pios da discriminaA�A?o de rendas.a�? (cf. AmA�lcar de Araujo FalcA?o in a�?Sistema TributA?rio Brasileiro a�� DiscriminaA�A?o de Rendasa�?, EdiA�A�es Financeiras S/A, 1A? Ed., 1965, pA?g. 54/55)
92. AmA�lcar de Araujo FalcA?o, esclarece que a�?no caso da competA?ncia privativa, necessariamente (de alguma forma, o mesmo pode ocorrer quanto A� competA?ncia concorrente), da sua atribuiA�A?o no texto constitucional provA�m uma dA?plice decorrA?ncia. Em primeira lugar, a atribuiA�A?o de competA?ncia privativa tem um sentido positivo ou afirmativo: importa em reconhecer a uma determinada unidade federada a competA?ncia para decretar certo e determinado imposto. Em segundo lugar, da atribuiA�A?o de competA?ncia privativa decorre um efeito negativo ou inibitA?rio,. pois importa em recusar competA?ncia idA?ntica A�s unidades outras nA?o indicadas no dispositivo constitucional de habilitaA�A?o: tanto equivale a dizer, se pudermos usar tais expressA�es, que a competA?ncia privativa A� oponA�vel erga omnes, no sentido de que o A� por seu titular ou por terceiros contra quaisquer outras unidades federadas nA?o contempladas na outorga.a�? (FALCA?O, AmA�lcar de AraA?jo in a�?Sistema TributA?rio Brasileiro a�� DiscriminaA�A?o de Rendasa�?, EdiA�A�es Financeiras S/A, 1A? ed., 1965, pA?g. 38)
93. Ao explicitar o significado e conteA?do dos referidos princA�pios AmA�lcar de AraA?jo FalcA?o esclarece que a�?…a nossa discriminaA�A?o de rendas A� presidida pelo critA�rio da rigidez e da segregaA�A?o, do que resulta que os diferentes impostos discriminados sA?o entre si inconfundA�veis, sendo incomunicA?veis as diferentes A?reas ou esferas de competA?ncia impositiva.a�? (…). a�?… o citado princA�pio da incomunicabilidade das diferentes cA�dulas de competA?ncia impositiva privativa conduz A� vedaA�A?o de que uma entidade, na instituiA�A?o de impostos que lhe pertenA�am, leve a cabo distorA�A�es do respectivo fato gerador ou base de cA?lculo, a fim de, disfarA�adamente, sob imprA?prio nomem iuris, cobrar impostos de competA?ncia concorrente que lhe sejam vedados ou sem obediA?ncia aos princA�pios estabelecidos…a�? (cf. FALCA?O, AmA�lcar de AraA?jo in a�?Direito TributA?rio Brasileiro – Aspectos Concretos” EdiA�A�es Financeiras S/A – 1960, pA?gs. 338 e 346)
94. Nesse sentido Rubens Gomes de Sousa esclarece que a�?a discriminaA�A?o de rendas A� baseada essencialmente num mecanismo jurA�dico. Mesmo aqueles impostos que se designam por uma referA?ncia a fato econA?mico, como renda e consumo, necessariamente se identificam, na prA?tica legislativa, pelas figuras jurA�dicas atravA�s das quais aqueles fatos econA?micos se exteriorizam.a�? (cf. SOUSA, Rubens Gomes, in Parecer intitulado a�?O sistema TributA?rio Federala�? publ. in RDA vol. 72, pA?g. 19)
95. Ao explicitar o conteA?do e o alcance do princA�pio da territorialidade Geraldo Ataliba esclarece que a�?os fatos imponA�veis – como fatos concretos da vida real, inseridos no mundo fenomA?nico – acontecem num determinado lugar. A ubiquaA�A?o dos fatos imponA�veis A� essencial A� configuraA�A?o da obrigaA�A?o tributA?ria. Como descriA�A?o legal – condicionante do comando legislativo – a h.i. sA? qualifica um fato, como hA?bil a determinar o nascimento da obrigaA�A?o, quando este fato se dA? (se realize, ocorra) no A?mbito territorial de validade da lei, isto A�, na A?rea espacial a que se estende a competA?ncia do legislador tributA?rio. Isto nada mais A� do que consequA?ncia do princA�pio da territorialidade da lei, perfeitamente aplicA?vel ao direito tributA?rio.” (cf. ATALIBA, Geraldo in “HipA?tese de IncidA?ncia TributA?ria”, 3a. ed. Ed. RT, ampliada, 1987, pA?g. 97). Na aplicaA�A?o prA?tica do princA�pio da territorialidade a Suprema Corte na voz do Min. Prado Kelly esclarece que a�?foi tal conceito o que a ConstituiA�A?o recebeu e aceitou para o fim de a�?discriminaA�A?o de competA?nciasa��, inclusive no que toca ao espaA�o territorial, onde o A?rgA?o tributante possuA�a jurisdiA�A?o. Este passou a ser do Estado membro, para as transaA�A�es nele realizadas.a�?(cf. Ac. do STF a�� Pleno no ROMS nA? 16.206, voto Min. Prado Kelly, publ. in RDA vol. 93/56, pA?g. 72)
96. cf. CARRAZZA, Roque AntA?nio in “Curso de Direito Constitucional TributA?rio” 3A? ed. Ed. Revista dos Tribunais revista, ampliada e atualizada pela ConstituiA�A?o de 1988 – 1991, pA?g. 252.
97. cf. FALCA?O, AmA�lcar de AraA?jo in a�?Direito TributA?rio Brasileiro – Aspectos Concretosa�? EdiA�A�es Financeiras S/A – 1960, pA?gs. 281
98. Ruy Barbosa Nogueira explica que a�?a atividade administrativa de lanA�amento A� vinculada e obrigatA?ria sob pena de responsabilidade funcionala�? (cf. in a�?Curso de Direito TributA?rioa�?, 9A? ed. Ed. Saraiva atualizada, 1989, pA?g. 266). Por seu turno o CA?digo TributA?rio Nacional (art. 142 – LEI 5172/66) expressamente define o lanA�amento como ato privativo e , portanto unilateral, da autoridade administrativa nos seguintes termos: a�?ART.142 – Compete privativamente A� autoridade administrativa constituir o crA�dito tributA?rio pelo lanA�amento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrA?ncia do fato gerador da obrigaA�A?o correspondente, determinar a matA�ria tributA?vel, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicaA�A?o da penalidade cabA�vel.a�?
99. O princA�pio da legalidade da tributaA�A?o assegurado pelo art. 150, inc. I da CF/88, como jA? acentuei em outro artigo a�?supA�e que somente a lei hA? de definir e valorar os elementos constitutivos e estruturais da obrigaA�A?o tributA?ria, donde decorre que a relaA�A?o tributA?ria A� uma relaA�A?o jurA�dica pA?blica e estritamente legal e o crA�dito tributA?rio dela decorrente A� determinado pela lei, independentemente da vontade dos sujeitos da relaA�A?o jurA�dica. Assim, tanto a definiA�A?o dos fatos geradores ou pressupostos de fato das obrigaA�A�es tributA?rias, como a fixaA�A?o dos elementos que permitem qualificA?-los e quantificA?-los (sujeitos ativo e passivos, responsA?veis tributA?rios, substitutos tributA?rios, alA�quota, base de cA?lculo, etc.), somente podem ser estabelecidos pela lei material e formal, emanada do Poder Legislativo, sem qualquer possibilidade constitucional de delegaA�A?o destes poderes aos A?rgA?os da administraA�A?o. a�? (cf. Da��EA�A, Fernando Luiz da Gama Lobo, in a�?Curso de Direito TributA?rioa�? coordenado por Antonio Carlos Rodrigues do Amaral, Ed. Celso Bastos, SA?o Paulo, 2002, pA?gs 274/275.
100 O art. 37 da ConstituiA�A?o estabelece que: a�?ART.37 – A administraA�A?o pA?blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da UniA?o, dos Estados, do Distrito Federal e dos MunicA�pios obedecerA? aos princA�pios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiA?ncia e, tambA�m, ao seguinte:
101 Na interpretaA�A?o do referido princA�pio a E. Suprema Corte assentou que a�?o princA�pio constitucional da reserva de lei formal traduz limitaA�A?o ao exercA�cio das atividades administrativas e jurisdicionais do Estado. A reserva de lei – analisada sob tal perspectiva – constitui postulado revestido de funA�A?o excludente, de carA?ter negativo, pois veda, nas matA�rias a ela sujeitas, quaisquer intervenA�A�es normativas, a tA�tulo primA?rio, de A?rgA?os estatais nA?o-legislativos. Essa clA?usula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimensA?o positiva, eis que a sua incidA?ncia reforA�a o princA�pio, que, fundado na autoridade da ConstituiA�A?o, impA�e, A� administraA�A?o e A� jurisdiA�A?o, a necessA?ria submissA?o aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador. NA?o cabe, ao Poder Executivo, em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na anA?mala (e inconstitucional) condiA�A?o de legislador, para, em assim agindo, proceder A� imposiA�A?o de seus prA?prios critA�rios, afastando, desse modo, os fatores que, no A?mbito de nosso sistema constitucional, sA? podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento. A� que, se tal fosse possA�vel, o Poder Executivo passaria a desempenhar atribuiA�A?o que lhe A� institucionalmente estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competA?ncia que nA?o lhe pertence, com evidente transgressA?o ao princA�pio constitucional da separaA�A?o de poderes.a�? (cf. Ac. do STF a�� Pleno na MC am ADIn nA? 2.075-RJ, Rel. Min. Celso Mello, publ. in RTJ vol. 187/124). No mesmo sentido, o E. STJ jA? assentou que a�?frente A� ConstituiA�A?o de 1988, somente A� possA�vel estabelecerem-se sanA�A�es ou restriA�A�es a direitos, atravA�s de lei formalmente editada, resultante de Processo Legislativo, sob pena de ferir-se o princA�pio da reserva legal. Desta forma, nA?o pode o fisco estabelecer meios coercitivos indiretos de cobranA�as de tributo, como na espA�cie, impedindo a inscriA�A?o no CNPJ a�� com base em instruA�A?o normativa que extrapola a letra da lei a�� caso tenha o contribuinte dA�bito para com a Fazenda (…).a�? (cf. Ac. da 1A? Turma do STJ no RESP nA? 475.875-RS, Reg. nA?2002/0141049-8, Rel. Min LUIZ FUX, publ. in DJU de 31.03.2003)
102. Na aplicaA�A?o do referido princA�pio a Suprema Corte assentou que a�?a proibiA�A?o constitucional do confisco em matA�ria tributA?ria nada mais representa senA?o a interdiA�A?o, pela Carta PolA�tica, de qualquer pretensA?o governamental possa conduzir, no campo da fiscalidade, A� injusta apropriaA�A?o estatal, no todo ou em parte, do patrimA?nio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributA?ria, o exercA�cio do direito a uma existA?ncia digna, ou a prA?tica de atividade profissional lA�cita ou, ainda, a regular satisfaA�A?o de suas necessidades vitais (educaA�A?o, saA?de e habitaA�A?o, por exemplo). (…) .Resulta configurado o carA?ter confiscatA?rio de determinado tributo sempre que o efeito cumulativo – resultante das mA?ltiplas incidA?ncias tributA?rias estabelecidas pela mesma entidade estatal – afetar, substancialmente, de maneira irrazA?avel, o patrimA?nio e/ou os rendimentos do contribuinte. O Poder PA?blico, especialmente em sede de tributaA�A?o (…), nA?o pode agir imoderadamente, pois a atividade estatal acha-se essencialmente condicionada pelo principio da razoabilidade.a�? (cf. Ac. do STF – Pleno, na ADIn nA? 2.010, relator Celso de Mello, publ. in RTJ vol. nA? 181/73)
103 Nesse sentido a Suprema Corte assentou que a�?a desproporA�A?o entre o desrespeito A� norma tributA?ria e a sua conseqA?A?ncia jurA�dica, a multa, evidencia o carA?ter confiscatA?rio desta, atentando contra o patrimA?nio do contribuinte, em contrariedade ao mencionado dispositivo do texto constitucional federal.a�? (cf. Ac. STF a�� Pleno na A-DIn nA? 551-RJ, publ. in RTJ vol. 187/73.
104. Na aplicaA�A?o do referido princA�pio a Suprema Corte recentemente assentou que a�?o PrincA�pio da Moralidade Administrativa – enquanto valor constitucional revestido de carA?ter A�tico-jurA�dico – condiciona a legitimidade e a validade dos atos estatais. – A atividade estatal, qualquer que seja o domA�nio institucional de sua incidA?ncia, estA? necessariamente subordinada A� observA?ncia de parA?metros A�tico-jurA�dicos que se refletem na consagraA�A?o constitucional do princA�pio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental a atuaA�A?o do Poder PA?blico, confere substA?ncia e dA? expressA?o a uma pauta de valores A�ticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado. O princA�pio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitaA�A�es ao exercA�cio do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder PA?blico que transgridam os valores A�ticos que devem pautar o comportamento dos agentes e A?rgA?os governamentais. (cf. Ac. do STF a�� Pleno na ADIn nA? 2.661-MA, rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. nA? 182/525)
105. Sobre o conteA?do e alcance da garantia do a�?devido processo legala�? escrevi em outro artigo: a�?Nossa ConstituiA�A?o de 1988 expressamente garante que ninguA�m poderA? ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal. A expressA?o a�?devido processo legala�? (latu sensu), cunhada na longa evoluA�A?o interpretativa da jurisprudA?ncia americana, refere-se ao conjunto nA?o sA? dos procedimentos legislativos, judiciais e administrativos que devem juridicamente cumprir-se para que uma lei, sentenA�a ou resoluA�A?o administrativa que se refira A� liberdade individual seja formalmente vA?lida (aspecto adjetivo ou processual do devido processo), mas dos requisitos de ordem, seguranA�a e justiA�a que devem revestir estes atos estatais de modo a nA?o lesionar indevidamente a liberdade jurA�dica individual assegurada e pressuposta como intangA�vel pela ConstituiA�A?o (aspecto substantivo do devido processo legal). Em seu aspecto processual ou adjetivo, a garantia do devido processo legal exige, em sA�ntese, que ninguA�m deve ser privado judicial ou administrativamente de seus direitos fundamentais ou de seus bens, sem que se cumpram certos procedimentos estabelecidos por lei, que assegurem aos indivA�duos os direitos de ser julgado por juiz imparcial, de expor as razA�es de defesa de seu direito, provar cumpridamente essas razA�es, de esperar decisA?o fundamentada e de recorrer a um segundo grau de jurisdiA�A?o, se assim a decisA?o lhe for desfavorA?vel. Em seu aspecto substantivo (susbtantive due process), a garantia do devido processo legal exige que exista uma substancial, razoA?vel e proporcional relaA�A?o entre a lei ou resoluA�A?o administrativa e a finalidade ou motivaA�A?o, respectivamente invocadas pelo legislador ou pelo administrador para impor sanA�A�es ou restriA�A�es A�s liberdades individuais constitucionalmente asseguradas. Caio TA?cito ressalta que a�?em sentido equivalente , o direito alemA?o adotou o princA�pio da proporcionalidade, ou o princA�pio da proibiA�A?o de excesso, conferindo-lhe a natureza de norma constitucional nA?o escrita, que permite ao intA�rprete aferir a compatibilidade entre meios e fins, de modo a evitar restriA�A�es desnecessA?rias ou abusivas contra os direitos fundamentaisa�?. No primeiro aspecto (processual), a garantia do devido processo legal constitui um remA�dio bastante eficaz contra as investidas persecutA?rias e patrimoniais praticadas contra os indivA�duos, pelos integrantes dos Poderes Executivo e JudiciA?rio na aplicaA�A?o e execuA�A?o das leis, especialmente nos campos do direito de propriedade, do poder de polA�cia administrativo e legislativo (a�?police powera�?) e das imposiA�A�es de sanA�A�es previstas nos Direitos TributA?rio e Administrativo; no segundo aspecto (substantivo), a referida garantia igualmente consubstancia eficiente instrumento contra os abusos do Estado na regulamentaA�A?o ou restriA�A?o dos direitos e liberdades individuais atravA�s das vias legislativa e administrativa.a�? (cf. Da��EA�A, Fernando Luiz da Gama Lobo, in a�?Curso de Direito TributA?rioa�? cit. pA?gs 253/255.
106. Na aplicaA�A?o do referido princA�pio, embora nA?o em processo de natureza fiscal, a Suprema Corte assentou que a�?a igualdade das partes A� imanente ao procedural due process of law; quando uma das partes A� o Estado, a jurisprudA?ncia tem transigido com alguns favores legais que, alA�m da vetustez, tem sido reputados nA?o arbitrA?rios por visarem a compensar dificuldades da defesa em juA�zo das entidades pA?blicas; se, ao contrA?rio, desafiam a medida da razoabilidade ou da proporcionalidade, caracterizam privilA�gios inconstitucionais: parece ser esse o caso na parte em que a nova medida provisA?ria insiste, aA�A?o rescisA?ria quanto ao prazo de decadA?ncia da favorecimento unilateral das entidades estatais, aparentemente nA?o explicA?vel por diferenA�as reais entre as partes e que, somadas a outras vantagens processuais da Fazenda PA?blica, agravam a conseqA?A?ncia perversa de retardar sem limites a satisfaA�A?o do direito do particular jA? reconhecido em juA�zo. 4. No caminho da efetivaA�A?o do due process of law – que tem particular relevo na construA�A?o sempre inacabada do Estado de direito democrA?tico -, a tendA?ncia hA? de ser a da gradativa superaA�A?o dos privilA�gios processuais do Estado, A� custa da melhoria de suas instituiA�A�es de defesa em juA�zo, e nunca a da ampliaA�A?o deles ou a da criaA�A?o de outros, como A� preciso dizA?-lo – se tem observado neste decA?nio no Brasil.a�? (cf. Ac. do STF na MC em ADIn nA? 1.910a��DF, Rel. Min. SepA?lveda Pertence, publ. in RTJ vol. nA? 189, pA?g. 513)
107. Sobre o conteA?do e alcance dos referidos corolA?rios do princA�pio da ampla defesa cf. nosso artigo intitulado a�?O processo TributA?rio na ConstituiA�A?o e a Especial atenA�A?o ao Processo Administrativoa�? (cf. Da��EA�A, Fernando Luiz da Gama Lobo, in a�?Curso de Direito TributA?rioa�? cit., pA?gs 247/250 e 256 e segs..
108. Roque Antonio Carrazza apoiando-se em Paulo de Barros Carvalho define a�?Estatuto do Contribuintea�? como sendo a�?a somatA?ria harmA?nica e organizada, dos mandamentos constitucionais sobre matA�ria tributA?ria que positiva ou negativamente, estipulam direitos, obrigaA�A�es e deveres do sujeito passivo, diante das pretensA�es do Estadoa�? (cf. CARRAZZA, Roque Antonio in a�?Curso de Direito Constitucional TributA?rioa�? 8A? ed. revista e ampliada, Ed. A�Malheiros, 1996, pA?gs. 250-251)
109 cf. art. 150 – I da CF/88; arts. 97, 113 e 114 do CTN.
110. Na interpretaA�A?o do art. 5A? – Inc. LIV da CF/88, o STF recentemente assentou que a�?O Estado nA?o pode legislar abusivamente, eis todas as normas emanadas do Poder PA?blico – tratando-se, ou nA?o, de matA�ria tributA?ria – de-vem ajustar-se A� clA?usula que consagra sua dimensA?o material, o principio do “substantive due process of lawa�? (CF- art. 5A?, LIV). O postulado da proporcionalidade qualifica-se se coma parA?metro de aferiA�A?o da prA?pria constitucionalidade material dos atos estatais. (cf. Ac. da 2A? Turma do STF, Agr. Reg. no RE nA? 196.336-1-RS, rel. Min Celso de Mello, publ. no DJ de 08/04/2005 e in RDDT 117/238)
111. Na interpretaA�A?o do art. 5A?, inc. LV da CF/88, a Suprema Corte jA? assentou que a�?o Estado, em tema de puniA�A�es disciplinares ou de restriA�A?o a direitos, qualquer que seja o destinatA?rio de tais medidas, nA?o pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrA?ria, desconsiderando, no exercA�cio de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois o reconhecimento da legitimidade A�tico-jurA�dica de qualquer medida estatal a�� que importe em puniA�A?o disciplinar ou em limitaA�A?o de direitos a�� exige, ainda que se cuide de procedimento meramente administrativo (CF, art. 5A?, LV), a fiel observA?ncia do principio do devido processo legal, consoante adverte autorizado magistA�rio doutrinA?rio (Manoel GonA�alves Ferreira Filho, ComentA?rios A� ConstituiA�A?o Brasileira de 1988, vol. 1/68-69, 1990, Saraiva; Pinto Ferreira, ComentA?rios A� ConstituiA�A?o Brasileira, vol. 1/176 e 180, 1989, Saraiva; JessA� Torres Pereira JA?nior, O Direito A� Defesa na ConstituiA�A?o de 1988, pp. 71/73, item n0 17, 1991, Renovar; Edgard Silveira Bueno Filho, O Direito A� Defesa na ConstituiA�A?o, pp. 47-49, 1994, Saraiva; Celso Ribeiro Bastos, ComentA?rios A� ConstituiA�A?o do Brasil, vol. 2/268-269, 1989, Saraiva; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, pp. 401-402, 5a ed., 1995, Atlas; LA?cia Valle Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, pp. 290 e 293-294, 2A? ed., 1995, Malheiros, v.g.)a�?. (cf. Ac. do STF no Ag. Reg. no AI nA? 241.201-SC, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 183/371-373)
112. Em voto magistral proferido no Supremo Tribunal Federal o E. Min. Celso de Mello ressaltou as consequA?ncias da violaA�A?o dos direitos constitucionalmente assegurados aos contribuintes demonstrando que: O fundamento do poder de tributar reside, em essA?ncia, no dever jurA�dico de estrita fidelidade dos entes tributantes ao que imperativamente dispA�e a ConstituiA�A?o da RepA?blica. DaA�, o magistA�rio irrepreensA�vel de Paulo de Barros Carvalho (a�?Curso de Direito TributA?rioa��, p. 89, 1991, Saraiva), para quem o subsistema constitucional tributA?rio, a�?ao dispor sobre os poderes capitais do Estado, no campo da tributaA�A?oa��, institui, de modo extremamente significativo, a�?medidas que asseguram as garantias imprescindA�veis A� liberdade das pessoas, diante daqueles poderes…a��. A Lei Fundamental delineia, pois, em prescriA�A�es revestidas do mais elevado grau de positividade jurA�dica, um verdadeiro estatuto do contribuinte que, na liA�A?o da doutrina, impA�e, em tema tributA?rio, limites insuperA?veis aos poderes do Estado. Esta Corte, ao exercer, de modo soberano, a tutela jurisdicional das liberdades pA?blicas, tem o dever indeclinA?vel de velar pela intangibilidade de nossa Lei Fundamental, que, ao dispor sobre as relaA�A�es jurA�dico-tributA?rias entre o Estado e os indivA�duos, institucionalizou um sistema coerente de proteA�A?o, a que se revelam subjacentes importantes princA�pios de carA?ter polA�tico, econA?mico e social. A� preciso advertir o Estado de que o uso ilegA�timo de seu poder de tributar nA?o deve, sob pena de erosA?o da prA?pria consciA?ncia constitucional, extravasar os rA�gidos limites traA�ados e impostos A� sua atuaA�A?o pela ConstituiA�A?o da RepA?blica. ImpA�e-se ressaltar que o valor jurA�dico do ato inconstitucional A� nenhum. A� ele desprovido de qualquer eficA?cia no plano do Direito. a�?Uma conseqA?A?ncia primA?ria da inconstitucionalidadea�� – acentua Marcelo Rebelo de Souza (a�?O Valor JurA�dico do Acto Inconstitucionala��, vol. I/15-19, 1988, Lisboa) a�� a�?A�, em regra, a desvalorizaA�A?o da conduta inconstitucional, sem a qual a garantia da ConstituiA�A?o nA?o existiria. Para que o princA�pio de constitucionalidade, expressA?o suprema e qualitativamente mais exigente do princA�pio da legalidade em sentido amplo, vigore, A� essencial que, em regra, uma conduta contrA?ria A� ConstituiA�A?o nA?o possa produzir cabalmente os exatos efeitos jurA�dicos que, em termos normais, lhe corresponderiama��. A lei inconstitucional, por ser nula e, conseqA?entemente, ineficaz, reveste-se de absoluta inaplicabilidade. Falecendo-lhe legitimidade constitucional, a lei se apresenta desprovida de aptidA?o para gerar e operar qualquer efeito jurA�dico. a�?Sendo inconstitucional, a regra jurA�dica A� nulaa�� (RTJ 102/671).a�? (cf. Ac. do STF – Pleno no RE nA? 136.215-RJ, voto do Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 147/983-986)
113. Dissertando precisamente sobre os direitos subjetivos dos administrados A� legalidade dos atos administrativos que afetem a sua situaA�A?o individual, Roger Bonnard, em seu clA?ssico “Precis de Droit Administratif”, jA? ensinava que “esses direitos subjetivos A� legalidade dos atos administrativos consistem em que o administrado tem o poder de exigir que a AdministraA�A?o exerA�a a sua atividade jurA�dica segundo as regras que sA?o impostas a essa atividade pelas leis e regulamentos. Por conseguinte, A� o poder de exigir que a administraA�A?o nA?o cometa ilegalidade no cumprimento de suas atividades jurA�dicas. Esses direitos subjetivos tem portanto por objeto a legalidade e, conseqA?entemente, a ausA?ncia de ilegalidade nos atos administrativosa�? (cf. BONNARD, Roger in “Precis de Droit Administratif”, Ed. Librairie du Recueil Sirey S.A., PaA�ris, 1935, pA?gs. 81/82. No mesmo sentido a Suprema Corte jA? assentou que a�?assiste, ao contribuinte, quando transgredidas as limitaA�A�es constitucionais ao poder de tributar, o direito de contestar, judicialmente, a tributaA�A?o que tenha sentido discriminatA?rio ou que revele carA?ter confiscatA?rioa�?. (cf. Ac. do STF a�� Pleno na ADIn nA? 2.010, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 181/73)
114. Doutrinando sobre a necessA?ria coerA?ncia lA?gica e relaA�A?o de conteA?do existente entre a ConstituiA�A?o e os demais atos de aplicaA�A?o do Direito, Nawiasky ensina que a�?a ConstituiA�A?o nA?o sA? determina a forma de produA�A?o das normas jurA�dicas, mas dispA�e ao mesmo tempo que as normas de direito nascidas conforme seus preceitos hA?o de ser cumpridas e executadas coativamente quando seja necessA?rioa�?. Assim a�?… a ConstituiA�A?o prevA? a possA�vel criaA�A?o de Direito por meio da legislaA�A?o, e contem por conseguinte uma autorizaA�A?o em tal sentido. (…) Esta ideia de autorizaA�A?o se pode trasladar a todos os demais escalA�es: autorizaA�A?o de regulamentos, estatutos autA?nomos e convenA�A�es coletivas; autorizaA�A?o de atos administrativos, sentenA�as judiciais e negA?cios jurA�dicos por lei (…). Assim resulta um sistema de autorizaA�A�es escalonadas (…). Dentro deste sistema escalonado nA?o se produz nenhuma ruptura (…). Os princA�pios assim estabelecidos serA?o a norma diretiva das atividades de legislaA�A?o e execuA�A?o, que se encontram assim sujeitas a uma relaA�A?o de conteA?do.a�? (cf. NAWIASKY, Hans in a�?Teoria General del Derechoa�? Ed. Rial S/A, Madri, 1962, pA?gs. 82 a 85); cf. tb. FULLER, Lon L. in a�?The Morality of Lawa�?, New Haven and London, Yale University Press, 1969, pA?gs, 65 a 70.
115. cf. Ac. do STF – Pleno no RE nA? 136.215-RJ, voto do Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 147/983-986
116. Cf. CAMPOS, Francisco in Parecer cit. in RDA vol. 73/384.
117. Nesse sentido o STF jA? assentou que a�?o valor jurA�dico do ato inconstitucional A� nenhum. A� ele desprovido de qualquer eficA?cia no plano do Direito. (…) Para que o princA�pio de constitucionalidade, expressA?o suprema e qualitativamente mais exigente do princA�pio da legalidade em sentido amplo, vigore, A� essencial que, em regra, uma conduta contrA?ria A� ConstituiA�A?o nA?o possa produzir cabalmente os exatos efeitos jurA�dicos que, em termos normais, lhe corresponderiama��. A lei inconstitucional, por ser nula e, consequentemente, ineficaz, reveste-se de absoluta inaplicabilidade. Falecendo-lhe legitimidade constitucional, a lei se apresenta desprovida de aptidA?o para gerar e operar qualquer efeito jurA�dico. a�?Sendo inconstitucional, a regra jurA�dica A� nulaa�� (RTJ 102/671).a�? (cf. Ac. do STF – Pleno no RE nA? 136.215-RJ, voto do Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 147/983-986)
118. Nesse sentido Francisco Campos esclarece que a�?nA?o hA?, portanto, graduaA�A?o nas sanA�A�es, como A� o caso na teoria da nulidade dos atos administrativos. NA?o hA? nem pode haver, atos inconstitucionais nulos e anulA?veis, ou atos inconstitucionais absolutamente ou relativamente ineficazes, ou atos inconstitucionais suscetA�veis de sanatA?ria e atos inconstitucionais cuja inconstitucionalidade nA?o possa ser sanada. (…). De outra maneira a competA?ncia de carA?ter constitucional implicaria no seu titular um poder de livre disposiA�A?o, podendo transferi-la ou delegA?-la e, mais ainda, validar pela sua aquiescA?ncia a posteriori um ato que estaria eivado no nascedouro do mais grave dos vA�cio jurA�dicos (ainda no direito administrativo) que A�, precisamente, o excesso ou a usurpaA�A?o de podera�? (Idem in Parecer cit. in RDA vol. 73, pA?gs. 383 e 387)
119. Ao analisar as a�?modalidades de comportamentos inconstitucionais do Poder PA?blicoa�? a Suprema Corte jA? assentou que a�?o desrespeito A� ConstituiA�A?o tanto pode ocorrer mediante aA�A?o estatal quanto mediante inA�rcia governamental. A situaA�A?o de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder PA?blico, que age ou edita normas em desacordo com o que dispA�e a ConstituiA�A?o, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princA�pios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal, que importa em um facere (atuaA�A?o positiva), gera a inconstitucionalidade por aA�A?o. Se o Estado deixar de adotar as medidas necessA?rias A� realizaA�A?o concreta dos preceitos da ConstituiA�A?o, em ordem a tornA?-los efetivos, operantes e exequA�veis, abstendo-se, em consequA?ncia, de cumprir o dever de prestaA�A?o que a ConstituiA�A?o lhe impA?s, incidirA? em violaA�A?o negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultarA? a inconstitucionalidade por omissA?o, que pode ser total, quando A� nenhuma a providA?ncia adotada, ou parcial, quando A� insuficiente a medida efetivada pelo Poder PA?blico.a�? (cf. Ac. do STF a�� Pleno na MC em ADIn nA? 1.439-DF, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 186/794)
120. Na aplicaA�A?o prA?tica do princA�pio do substantive due process of law, para coibir os desvios de finalidade no exercA�cio dos Poderes PA?blicos, em voto magistral exarado na Suprema Corte, o E. Min. Celso Mello esclarece que a�?o princA�pio da proporcionalidade qualifica-se – enquanto coeficiente de aferiA�A?o da razoabilidade dos atos estatais (Celso AntA?nio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, pp. 56/57,0 itens nA?s. 18/19, 4A? ed., 1993, Malheiros; LA?cia Valle Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, P. 461 item nA? 3.3, 2A? ed., 1995, Malheiros) – como postulado bA?sico de contenA�A?o dos eventuais excessos do Poder PA?blico. Essa A� a razA?o pela qual a doutrina, apA?s destacar a ampla incidA?ncia desse postulado sobre os mA?ltiplos aspectos em que se desenvolve a atuaA�A?o do Estado – inclusive sobre a atividade estatal de produA�A?o normativa – adverte que o princA�pio da proporcionalidade, essencial A� racionalidade do Estado DemocrA?tico de Direito e imprescindA�vel A� tutela mesma das liberdades fundamentais, proA�be o excesso e veda o arbA�trio do Poder, extraindo a sua justificaA�A?o dogmA?tica de diversas clA?usulas constitucionais, notadamente daquela que veicula, em sua dimensA?o substantiva ou material, a garantia do due process of law (Raquel Denize Stumm, PrincA�pio da Proporcionalidade no Direito Constitucional Brasileiro, pp. 159/170, 1995, Livraria do Advogado Editora; Manoel GonA�alves Ferreira Filho, Direitos Humanos Fundamentais, pp. 11/12, item nA? 14, 1995, Saraiva; Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, pp. 352/355, item nA? 11, 4A? A�ed., 1993, Malheiros; Gilmar Ferreira Mendes, Controle de Constitucionalidade -Aspectos JurA�dicos e PolA�ticos, pp. 3 8/54, 1990, Saraiva; Suzana de Toledo Barros, O PrincA�pio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais, 2A? ed., 2000, BrasA�lia JurA�dica, v.g.). Como precedentemente enfatizado, o princA�pio da proporcionalidade visa a inibir e a neutralizar o abuso do Poder PA?blico no exercA�cio das funA�A�es que lhe sA?o inerentes, notadamente no desempenho das atividades de carA?ter legislativo. Impende advertir, desse modo, presente o significado de tal princA�pio, que todos os atos emanados do Poder PA?blico devem ajustar-se A� clA?usula que consagra, em sua dimensA?o material, o princA�pio do substantive due process of law. A validade jurA�dico-material das manifestaA�A�es do Estado, analisadas em funA�A?o de seu conteA?do intrA�nseco, passa a depender, essencialmente, da observA?ncia de determinados requisitos que pressupA�em a�?nA?o sA? a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas tambA�m a adequaA�A?o desses meios para consecuA�A?o dos objetivos pretendidos (…) e a necessidade ele sua utilizaA�A?o ( )a��, de tal modo que a�?um juA�zo definitivo sobre a proporcionalidade ou razoabilidade da medida hA? de resultar da rigorosa ponderaA�A?o entre o significado da intervenA�A?o para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador ( )a�� (Gilmar Ferreira Mendes, A proporcionalidade na jurisprudA?ncia do Supremo Tribunal Federal, III RepertA?rio IOB de JurisprudA?ncia, nA? 23/94, p. 475).a�? (cf. Ac. do STF-Pleno na MC em ADin nA? 2.667-DF em sessA?o de 19/06/02, rel. Min. Celso de Mello publ. in RTJ 190/ 874)
121. No mesmo sentido a Suprema Corte jA? assentou que a�?a omissA?o do Estado – que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensA?o, a imposiA�A?o ditada pelo texto constitucional a�� qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade polA�tico-jurA�dica, eis que, mediante inA�rcia, o Poder PA?blico tambA�m desrespeita a ConstituiA�A?o, tambA�m ofende direitos que nela se fundam e tambA�m impede, por ausA?ncia de medidas concretizadoras, a prA?pria aplicabilidade dos postulados e princA�pios da Lei Fundamental. – As situaA�A�es configuradoras de omissA?o inconstitucional – ainda que se cuide de omissA?o parcial, derivada da insuficiente concretizaA�A?o, pelo Poder PA?blico, do conteA?do material da norma impositiva fundada na Carta PolA�tica, de que A� destinatA?rio – refletem comportamento estatal que deve ser repelido, pois a inA�rcia do Estado qualifica-se, perigosamente, como um dos Processos informais de mudanA�a da ConstituiA�A?o, expondo-se, por isso mesmo, A� censura do Poder JudiciA?rio. (cf. Ac. do STF a�� Pleno na MC em ADIn nA? 1.439-DF, Rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 186/794)
122. Nesse sentido a Suprema Corte jA? assentou que a�?a usurpaA�A?o da competA?ncia legislativa, quando praticada por qualquer das pessoas estatais, qualifica-se como ato de transgressA?o constitucionala�? (cf. Ac. do STF-Pleno na MC em ADin nA? 2.667-DF, em sessA?o de 19/06/02, Rel. Min. Celso de Mello publ. in RTJ 190/874)
123. Nesse sentido a Suprema Corte jA? assentou com base no princA�pio constitucional da reserva de lei formal a�?nA?o cabe, ao Poder Executivo, em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na anA?mala (e inconstitucional) condiA�A?o de legislador, para, em assim agindo, proceder A� imposiA�A?o de seus prA?prios critA�rios, afastando, desse modo, os fatores que, no A?mbito de nosso sistema constitucional, sA? podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento. A� que, se tal fosse possA�vel, o Poder Executivo passaria a desempenhar atribuiA�A?o que lhe A� institucionalmente estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competA?ncia que nA?o lhe pertence, com evidente transgressA?o ao princA�pio constitucional da separaA�A?o de poderes.a�? (cf. Ac. do STF a�� Pleno na MC am ADIn nA? 2.075-RJ, Rel. Min. Celso Mello, publ. in RTJ vol. 187/124)
124. Nesse sentido Rui Barbosa hA? muito jA? ensinava que a�?a usurpaA�A?o de uma autoridade que as leis nA?o lhe atribuem, deslegitima o podera�? (cf. BARBOSA, Rui in a�?Teoria PolA�ticaa�? Ed. W. M. Jackson Inc., Rio de Janeiro, 1950, pA?g. 295)
125. Ao tratar do a�?limite dos direitos e deveres mA?tuos entre o indivA�duo e os agentes da autoridadea�?, Rui Barbosa hA? muito jA? advertia que a�?esta [autoridade] resulta da lei e com ela coincide. De sorte que o funcionA?rio, transpondo o cA�rculo da lei, ipso facto da sua autoridade se despiu. NA?o A� desde entA?o um funcionA?rio: A� um delinquente. Resistir-lhe serA? mais que um direito do homem livre: serA?, em certos casos o seu dever. (…). … justa A� a resistA?ncia, oposta, ainda com vias de fato, pelo cidadA?o ao agente da forA�a pA?blica, que, abusando das prA?prias funA�A�es, se entregar a excessos de poder, e com violA?ncia aberta infringir o direito de liberdade individuala�?. (cf. BARBOSA, Rui in a�?Teoria PolA�ticaa�? cit., pA?gs. 286/287)
126. cf. Ac. do STF a�� Pleno na ADIn nA? 2.010, rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ 181/73.
127. Benard Schwartz demonstra que a�?a menos que existam meios adequados para resolver os conflitos de competA?ncias, corre-se o risco de que o prA?prio sistema federal entre em colapsoa�? (cf. SCHWARTZ, Benard, in a�?El Federalismo …a�? cit., pA?g. 29).
128. Ao proclamar a inconstitucionalidade da instituiA�A?o, por ConstituiA�A?o de Estado-Membro, de a�?controle externoa�? do Poder JudiciA?rio, atravA�s de a�?colegiado de formaA�A?o heterogA?nea e participaA�A?o de agentes ou representantes dos outros Poderesa�?, sob invocaA�A?o do princA�pio da SeparaA�A?o e independA?ncia dos Poderes, a Suprema Corte reafirmou a independA?ncia do Poder JudiciA?rio, assentando que a�?a ideia da independA?ncia do JudiciA?rio estA? extensamente imbricada com os predicados de autogoverno crescentemente outorgados aos tribunaisa�? de vez que a�?na formulaA�A?o positiva do constitucionalismo republicano brasileiro, o autogoverno do JudiciA?rio – alA�m de espaA�os variA?veis de autonomia financeira e orA�amentA?ria – reputa-se corolA?rio da independA?ncia do Poder (ADIN 135/PB, Gallotti, 21-11-96)a�?.: (cf. Ac. do STF a�� Pleno na ADIn nA? 98-MT, rel. Min. SepA?lveda Pertence publ. in RTJ vol. 188/394)
129. Nesse sentido JoA?o Mendes de Almeida Junior esclarece que a�?o Poder JudiciA?rio A� uma delegaA�A?o da soberania Nacional, quer exercido na jurisdiA�A?o federal, quer exercido nas jurisdiA�A�es estaduaisa�?, sendo certo que a�?o poder dos JuA�zes estaduais nA?o lhes vem do Estado, vem da NaA�A?o; suas sentenA�as sA?o proferidas em nome da NaA�A?o e nA?o em nome do Estado; e, enquanto nA?o passam em julgado, nada impede que outra jurisdiA�A?o, pertencente ao mesmo Poder JudiciA?rio nacional, conheA�a da mesma causa em instA?ncia, (…), revendo os autos e proferindo julgamento definitivo sobre a lide, nos termos em que ela ficou fixada pela litiscontestaA�A?oa�? (cf. ALMEIDA JUNIOR, JoA?o Mendes, in a�?Direito JudiciA?rio Brasileiroa�?, Ed. Livraria Freitas Bastos S/A, 1960, pA?gs. 408/409); cf art. 92 A� A?nico da atual CF/88.
130. cf. art. 5A? inc. XXXV da CF/88.
131. Como ensina Francisco Campos a�?o Poder JudiciA?rio foi organizado na ConstituiA�A?o para se medir com o Poder Legislativo e com o Poder Executivo, cujas A?reas de atividade ele cobre, em toda a sua extensA?o, com a sua competA?ncia. 0 que determinou a criaA�A?o do Poder JudiciA?rio foi, obviamente, o propA?sito de comensurar com os outros poderes o Poder Judicial do Governo. (…). A competA?ncia do Poder JudiciA?rio, em regimes como o nosso, acompanha, em toda a sua extensA?o, a competA?ncia do Legislativo e do Executivo, no campo reservado A� aA�A?o de um e de outro, podendo surgir, desde que se configure um caso, questA?o, controvA�rsia ou litA�gio, a oportunidade, para o JudiciA?rio, de se pronunciar sobre os fatos contestados, ou sobre o direito a propA?sito de cuja aplicaA�A?o controvertem os indivA�duos entre si ou os indivA�duos com a AdministraA�A?o.a�? (cf. CAMPOS, Francisco in a�?Direito Constitucionala�?, cit., vol. II, pA?gs.259/262)
132. Castro Nunes chega a afirmar que a�?A� impossA�vel compreender a federaA�A?o sem duas justiA�as paralelas, correspondentes A� partilha de poderes, nas esferas legislativa e administrativa, entre os Estados e a UniA?oa�? (cf. NUNES, Castro in a�?Teoria e PrA?tica do Poder JudiciA?rioa�?, Ed. Revista Forense, Rio de Janeiro, 1943, pA?g. 59.
133. Como esclarece Castro Nunes, a�?na verdade o adjetivo local acentua, apenas, o traA�o da competA?ncia normal da partilha federativa. A� que em nosso regime o JudiciA?rio se reparte entre a UniA?o e os Estados pelo princA�pio da divisA?o de jurisdiA�A?o. Com estes ficou a jurisdiA�A?o comum; com aquela certas jurisdiA�A�es especiais destacadas desse tronco. O que A� local A� a competA?ncia para administrar a jurisdiA�A?o comum, regra de competA?ncia que A� de direito constitucional federativo e nada tem que ver com o conceito de jurisdiA�A?o e suas subdivisA�es, matA�ria de direito judiciA?rio. JurisdiA�A?o por si sA? nA?o A� nem federal nem local podendo estar subdividida em comum e especial, sem a competA?ncia diferenciada peculiar ao Estado federal.a�? (cf. NUNES, Castro in a�?Teoria e PrA?tica do Poder JudiciA?rioa�?, Ed. Revista Forense, Rio de Janeiro, 1943, pA?gs. 475)
134. Mendes de Almeida JA?nior esclarece que a�?as justiA�as dos Estados nA?o podem interferir em questA�es submetidas aos tribunais federais, nem anular, alterar ou suspender as suas sentenA�as ou ordens. (…) E reciprocamente, a justiA�a federal nA?o pode intervir em questA�es submetidas aos Tribunais dos Estados, nem anular ou suspender as decisA�es ou ordens destes, excetuados os casos expressamente declarados na ConstituiA�A?o.a�? (ALMEIDA JUNIOR, JoA?o Mendes de, in a�?Direito JudiciA?rio Brasileiroa�?, 5A? ed. Ed. Livraria Freitas Bastos S/A, 1960, pA?g. 398; no mesmo sentido cf. NUNES, Castro in a�?Teoria e PrA?tica do Poder JudiciA?rioa�?, Ed. Revista Forense, Rio de Janeiro, 1943, pA?gs. 535/536)
135. CA?ndido Rangel Dinamarco esclarece que no Brasil a�?esses tribunais nA?o se limitam A� cassaA�A?o dos julgados, mas A� sua revisA?o, no sentido de que eles aplicam ao caso concreto a interpretaA�A?o jurA�dica dada por correta, substituindo o decisum inferior e julgando a causaa�? (cf. DINAMARCO, CA?ndido Rangel, in a�?Fundamentos do Processo Civil Modernoa�? 3A? Ed. Malheiros, 2000, Vol. II, pA?g. 784).
136. Ao comentar a ConstituiA�A?o dos Estados Unidos, Schwartz, lembra que naquele paA�s a�?sA? a prA?pria Suprema Corte estA? expressamente instituA�da no instrumento orgA?nico. Todos os demais tribunais federais devem sua existA?ncia, nA?o A� ConstituiA�A?o, senA?o A� legislatura, porque sA?o estabelecidos por leis do Congresso.a�? (cf. SCHWARTZ, Bernard in a�?Los Poderes del Gobierno …a�? cit., pA?gs. 423)
137. Nesse sentido Francisco Campos ao referir-se ao Poder JudiciA?rio ensina que a�?a ConstituiA�A?o o instituiu e conferiu-lhe as atribuiA�A�es que lhe cabe exercer; organizou-o, portanto, isto A�, deu-lhe nA?o somente os A?rgA?os necessA?rios A� sua aA�A?o, como definiu a competA?ncia desses A?rgA?os . Se simples departamento da administraA�A?o, elevou-o A� categoria de departamento independente do Governo Nacional. InstituiA�A?o constitucional e de atribuiA�A�es demarcadas na ConstituiA�A?o, subtraA�do, pois se acha, quer na sua estrutura, quer na sua competA?ncia, A� aA�A?o do Poder Legislativoa�? (cf. CAMPOS, Francisco in a�?Direito Constitucionala�?, cit., vol. II, pA?g. 356). No mesmo sentido, mais recentemente, a Suprema Corte assentou que a�?leis infraconstitucionais, que prevA?em o deslocamento da competA?ncia pela conexA?o ou pela continA?ncia, nA?o tA?m o condA?o de modificar a competA?ncia fixada pela ConstituiA�A?oa�? (cf. Ac. do STF, 2A? Turma, no HC nA? 77.883-RJ, Rel. Min MaurA�cio CorrA?a, publ. in RTJ vol 177/826).
138. Cf. CF/88, art. 22, incs. I e XVII e art. 24, incs. IV, X e XI.
139. cf. Ac. do STF – Pleno, na ADIn nA? 2.010, rel. Min. Celso de Mello, publ. in RTJ vol. 181/73.
140. cf. WILSON, Wooddrow, apud Schwartz, Bernard in a�?Los Poderes del Gobierno …a�?, cit. pA?g. 419
141. cf. SCHWARTZ, Benard, in a�?El Federalismo …a�? cit., pA?g. 72.

REFERASNCIAS BIBLIOGRA?FICAS
ALMEIDA JUNIOR, JoA?o Mendes, in a�?Direito JudiciA?rio Brasileiroa�?, Ed. Livraria Freitas Bastos S/A, 1960.
ATALIBA, Geraldo, in:- a�?Sistema Constitucional TributA?rio Brasileiroa�?, 1A? ed. Ed., RT, 1966.
___- a�?HipA?tese de IncidA?ncia TributA?riaa�?, 3A? ed. Ed. RT, ampliada, 1987.
BALEEIRO, Aliomar in: – a�?Direito TributA?rio da ConstituiA�A?oa�? Ed. Financeiras S/A, IBDF nA? 8, 1959.
– a�?DiscriminaA�A?o de Rendasa�?, PublicaA�A?o nA? 1 do Instituto Brasileiro de Direito Financeiro, Rio de Janeiro, 1953.
BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha, in a�?A Natureza JurA�dica do Estado Federala�?, Ed. RT, 1937.
BARBALHO, JoA?o, in a�?ConstituiA�A?o Brasileira a�� ComentA?riosa�?, Ed. facsimilar do Senado Federal, BrasA�lia, 1992.
BARBOSA, Rui in a�?Teoria PolA�ticaa�? Ed. W. M. Jackson Inc., Rio de Janeiro, 1950
BASTOS, Celso Ribeiro in a�?Lei Complementar a�� Teoria e ComentA?riosa�?, 2A? ed. Celso Bastos Ed.-IBDC, SA?o Paulo, 1999.
BIELSA, Rafael in a�?Estudios de Derecho PA?blico – Derecho Fiscala�? – Buenos Aires – 1951 – Vol. II.
BONNARD, Roger in a�?Precis de Droit Administratifa�?, Ed. Librairie du Recueil Sirey S.A., Paris, 1935.
CALMON, Pedro, in a�?Curso de Direito Constitucional Brasileiroa�?, Livraria Editora Freitas Bastos, Rio de Janeiro, 1937.
CAMPOS, Francisco, in – a�?Direito Constitucionala�?, Ed. Livraria Freitas Bastos – 1956 – Rio de Janeiro – Vol. I.
– a�?Direito Constitucionala�?, Ed. Livraria Freitas Bastos – 1956 – Rio de Janeiro – Vol. II.
___ Parecer publ. in RDA vol.73/384
___ Parecer publ. in RDA vol. 78/422
___ Parecer publ. in RDA vol. 80/373.
CARRAZA, Roque AntA?nio in a�?Curso de Direito Constitucional TributA?rio” 3A? ed. rev., amp. e atu. pela ConstituiA�A?o de 1988 a�� 1991, Ed RT
COOLEY, Thomas, in a�?PrincA�pios Gerais de Direito Constitucional dos Estado Uni-dos da AmA�rica do Nortea�? traduA�A?o da 3A? Ed. inglesa por Alcides Cruz, Ed. Livraria universal, Porto Alegre, 1909.
CRETELLA JAsNIOR, JosA�, in a�?ComentA?rios A� ConstituiA�A?o de 1988a�?, 2A? Ed. Foren-se UniversitA?ria, 1993, Vols. III e VII.
Da��EA�A, Fernando Luiz da Gama Lobo, in a�?Curso de Direito TributA?rioa�? coordenado por Antonio Carlos Rodrigues do Amaral, Ed. Celso Bastos, SA?o Paulo, 2002.
DINAMARCO, CA?ndido Rangel, in a�?Fundamentos do Processo Civil Modernoa�? 3A? Ed. Malheiros, 2000, Vol. II.
DORIA, A. de Sampaio, in a�?PrincA�pios Constitucionaisa�?, S. Paulo Editora Ltda., 1926.
DUGUIT, LA�on in a�?LeA�ons de Droit Public Generala�? Ed. E. de Boccard, Paris, 1926, pA?g. 280
FAGUNDES, M. Seabra, in a�?O Controle dos Atos Administrativos pelo Pode JudiciA?rioa�? 6A? Ed. revista e atualizada Ed. Saraiva, 1984.
FALCA?O, AmA�lcar de AraA?jo in
___ a�?Direito TributA?rio Brasileiro – Aspectos Concretosa�? EdiA�A�es Financeiras S/A a�� 1960.
___ a�?Sistema TributA?rio Brasileiro a�� DiscriminaA�A?o de Rendasa�?, EdiA�A�es Financeiras S/A, 1A? Ed., 1965.
FERREIRA FILHO, Manoel GonA�alves, in a�?Curso de Direito Constitucionala�? 17A? ed. revisada e atualizada 1989, Ed. Saraiva.
FULLER, Lon L. in a�?The Morality of Lawa�?, New Haven and London, Yale University Press, 1969.
GOODNOW, Frank, in a�?The Principles of the Administative Lawa�? Ed. G.P. Put-nama��s Sons, New York, 1905.
GORDILLO, Agostin in a�?Teoria General de Derecho Administrativoa�? – Ed. Inst.de Est. de Adm. Local – Madrid – 1984.
HORTA, Raul Machado in a�?Direito Constitucionala�?, 2A? Ed. revista, atualizada e ampliada, Ed. Del Rey, Belo Horizonte, 1999.
KELSEN, Hans, in a�?Teoria Geral do Direito e do Estadoa�?, 2A? Ed. MartinsFontes, SA?o Paulo, 1992.
LEAL, Victor Nunes in a�?Problemas de Direito PA?blicoa�? 1A? Ed. Cia. Ed. Forense, 1960.
MARTINS, Ives Gandra da Silva, in a�?O Abuso do Poder do Estadoa�? coordenado por Mauro Roberto Gomes de Mattos, Ed. AmA�rica JurA�dica, Rio de Janeiro, 2005.
MAXIMINIANO, Carlos, in a�?ComentA?rios A� ConstituiA�A?o Brasileiraa�?, 5A? Ed. Livraria Freitas Bastos, 1954.
MEIRELLES, Hely Lopes in:
___ a�?Direito Administrativo Brasileiroa�? 27A? Ed. atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, DA�lcio Balestero Aleixo e JosA� Emmanuel Burle Filho, Malheiros Ed., 2002.
___ a�?Estudos e Pareceres de Direito PA?blicoa�?, Ed. RT, SA?o Paulo, 1981, vol. V.
MENDES, Gilmar Ferreira, in a�?HermenA?utica Constitucional e Direitos Fundamentaisa�? Ed. BrasA�lia JurA�dica e IDP, 2000.
MORAES, AntA?o em Parecer publ. in RDA vol. 32/451
NAWIASKY, Hans in a�?Teoria General del Derechoa�? Ed. Rial S/A, Madri, 1962.
NOGUEIRA, Ruy Barbosa in a�?Curso de Direito TributA?rioa�?, 9A? Ed. Saraiva atualizada, 1989.
NUNES, Castro in a�?Teoria e PrA?tica do Poder JudiciA?rioa�?, Ed. Revista Forense, Rio de Janeiro, 1943.
QUINTANA, Segundo V. Linares, in a�?El poder Impositivo y la Libertad Individuala�?, Editorial Alfa, Buenos Aires, 1950.
ROVIRA, Enoch Alberti, in a�?Federalismo y Cooperacion em la Republica Federal Alemanaa�?, Ed. Centro de EstA?dios Constitucionales, Madri, 1986.
SARAIVA, F. R. dos Santos, in a�?NovA�ssimo DicionA?rio Latino-Portuguesa�? , 11A? Ed. Livraria Garnier, Rio de Janeiro, 2000.
SCHMITT, Carl, in a�?Teoria dela ConstituciA?na�?, Alianza Ed., 1A? ed. 1982, reimpressa em 1992.
SCHWARTZ, Benard, in: a�?El Federalismo Norteamericano Atuala�? TraduA�A?o de Juan Manuel RuigA?mes, Ed. Civitas S/A, 1A? Ed., 1984.
___ a�?Los Poderes del Gobierno – Comentario sobre la ConstituciA?n de los Estado Unidos – I. Poderes Federales y Estatalesa�?, TraduA�A?o de JosA� Juan Olloqui Labastida, Ed. Facultad de Derecho Universidad Nacional AutA?noma de MA�xico, 1966.
SILVA, JosA� Afonso da, in a�?Curso de Direito Constitucional Positivoa�? 23A? Ed. Malheiros, 2004, SA?o Paulo.
SOUSA, Rubens Gomes, in Parecer publ. in RDA vol. 72.
STORY, Joseph in a�?ComentA?rios A� ConstituiA�A?o dos Estado Unidos por Joseph Story, LL. D. A?ltima EdiA�A?o trad. e adapt. A� ConstituiA�A?o Brazileira pelo Dr. TheA?philo Ribeiroa�? a�� 1A? Ed. 1894, Vol, II.
TA?CITO, Caio in a�?Temas de Direito PA?blico a�� Estudos e Pareceresa�?, Ed. Renovar, 1997, vol. 1A?.